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方铁:论元明清三朝的边疆治理制度
来源:清史所 作者:清史所 点击数:3087 更新时间:2016/10/8
 

原文出处:《云南民族大学学报 ( 哲学社会科学版)2016年第1期,第7984页。

作者简介:方铁,云南民族大学民族文化研究院特聘研究员,云南大学西南边疆少数民族研究中心教授,博士生导师,复旦大学民族研究中心特聘研究员,四川大学客座教授。云南民族大学 民族文化研究院,云南 昆明 650031

摘要: 包括政治制度在内的边疆治理制度,是历代王朝统治边疆地区的重要手段,也是国家法治在边疆地区的重要体现。元明清三朝的边疆治理制度,较此前历朝的边疆治理制度有所发展。另一方面,元明清三朝的边疆治理制度,彼此间也有较大的差异,反映出此三朝治理边疆地区的思想和实践,受到统治者的来源及时代环境等方面的影响。在元明清三朝之中,清朝的边疆治理制度最为成熟和完善,不仅取得良好的施治效果,而且产生了深远的影响。

关键词:元明清; 边疆治理制度; 思想和治策

中国传统边疆治理制度的内容十分丰富。广义的边疆治理制度,大致包括政治制度、行政区划制度、行政管理制度、法律制度、经济制度等方面的内容。其中,政治制度又可划分为元首制度、中央决策体制及其运行机制、中央行政体制及其运行机制、地方行政体制及其运行机制、监察制度、军事制度、人事管理制度等具体部分。狭义的边疆治理制度主要指政治统治制度。本文简要叙述元明清三朝狭义的边疆治理制度。

一、元朝的边疆治理制度

元朝实现较高水平的全国统一,并确定了边疆地区与邻邦较清楚地分开,朝廷以不同的治策应对的天下格局。①元朝治边有两个重要的特点,一是在全国推行行省制度,二是在全国边疆地区施行形式和内容有异的管理制度,尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意,成效也十分明显。

行省源自金朝的尚书省。金朝常遣重臣出镇诸路,或以宰相职权授予地方长官,称为 “行省”。蒙古汗国沿用金制,地方有征伐之役,设行中书省代表中央统领之。元朝建立后立中书省总领全国政务,以后在各地设行中书省,逐渐演为常设的统治机构。除在京师周围地区设 “腹里”直隶于中书省外,以元军分别占领和控制的若干军事镇戍区为基础,在全国设江浙、云南、湖广、陕西、四川、甘肃、江西、辽阳、岭北、征东等 10 个行省,相当一部分行省位于边疆地区。行省辖区广阔,大部分行省包有现今两三个省的辖地,并做到上下结合、浑然一体,尽量避免中央与地方脱节的现象。元朝在中央设宣政院,掌管全国佛教事务并统辖吐蕃地区。朝廷在吐蕃地区分设朵思麻宣慰司、朵甘思宣慰司、乌思藏纳里速古鲁孙宣慰司,宣慰司下设安抚司、招讨司、宣慰司与元帅府、万户府等机构,对吐蕃地区进行深入统治。元朝的行省制度和对吐蕃地区的行政管辖,为明清两朝沿袭。

元朝的行省制度大致有以下特点:②一是代表中央政府分驭各地,因此具有地方最高官府与朝廷派出机构的双重性质。二是在职能和权力行使方面,具有替中央收权,同时兼为地方分留部分权力的性质,在行政、军事、司法方面表现得最为明显。三是权力大而不专,凡钱粮、军事、屯种、漕运诸要事,行省无不领之,对防止代表中央分驭各地使命被削弱,以及行省向地方割据势力演化有积极的意义。四是行省制度既非中原王朝的传统制度,也并非蒙古汗国的旧制,而兼有蒙古法与汉地监察传统的因素。行省制度实现了中央与地方权力组合较合理的结构,即以中央集权为主,适当添人为地方分权。通过行省制度,朝廷掌握了控制军队、官吏任用等方面的权力,又把一部分权力分寄于行省,然后借行省集权于中央。由于实行这一制度,朝廷可直接掌控及指挥行省,在处理行政、军事、财政、司法等具体事务方面,行省又享有很大

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方铁,黄禾雨: 《论中原王朝治边的文化软实力》,《中国边疆史地研究》2013 2 期。

李治安: 《元代行省制度》,北京: 中华书局,2011 年版,第 5 页。

的权力。元朝在边疆地区广为设治,统治较为全面和深入,并积极发展经济和开发资源,均取得明显的成效。前代的不少羁縻之地,到元代 “皆赋役之,比于内地”,这些都与行省制度具有简洁、高效及易于操作的特点有关。

元代以前,中原王朝的治边之策主要是 “羁縻之治”。①因受时代条件的限制,“羁縻之治”尚处于有效管理的初期阶段,施行中的随意性与不规范执行较为明显,同时少见基于南北部差异与不同时期的特点而具有的改变。如汉朝的边郡、唐朝的羁縻府州,均普遍施用于各地边陲,并无因地制宜的改变和具体明确的规定,重防御、轻开发是两朝治边共有的特点,在制度建设与监督保障等方面,也缺少应有的重视。蒙元面临新的天下格局,统治者也较少有 “内华夏外夷狄”、 “守在四夷”一类的观念,行事崇尚简便易行。在元朝建立前 20 余年,蒙古军长途奔袭平定大理国,并在其地实行北部草原通行的万户制度,但云南地区动荡不止。富有统治经验的大臣赛典赤受命至云南建立行省。他进行调查后决定废止万户制度,试行任命当地蛮夷为朝廷官吏的制度。实行后因收效显著,乃在南部边疆地区普遍推行。

土官制度的主要内容,是朝廷任命土官为国家的正式官吏,虽可世袭,但不可随意废除。土官有正式的品秩,在待遇、权利与义务方面与内地官吏大致相同。同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构,广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。允许组织由一定级别土官管辖的土军。在行省的部署之下,土官及所管辖的土军负责地方治安,并参加屯田等开发活动,必要时土军可由朝廷调用。

土官制度的突出特点,是元朝将任用土官与设置统治机构相结合,土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质,但纳入国家官吏系统管理。一定级别的土官可统领土军,增强了朝廷维持地方治安和征伐反侧的军事力量,因此增强了国家军队的实力。元朝广泛任用边疆蛮夷首领为各级土官,对土官信任的程度,任命土官数量之多及予权之重均远超前代。凡蛮夷来降,朝廷视其势力大小,授其首领以不同的官职。以后若反叛,平定后可官复原职。甚至有多次反叛、多次复职的记载。南方蛮夷也不负期望,对元朝表现出难得的忠诚。上述特点对土官制度获得成功,起到十分重要的作用。土官制度与南部蛮夷社会的内在机理暗合。元朝通过委任蛮夷首领为国家官吏,授予其利用土地、山林等资源的合法性,同时官府掌握收回其资源占有合法性的权力,有效减少了因蛮夷首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象,大致实现了对蛮夷地区资源相对合理的分配,因此对稳定蛮夷社会起到积极的作用。当然,蒙元统治者对此尚不可能有本质方面的深刻认识,但因土官制度施行后颇见成效,乃被认可并在南方边疆地区普遍推行。

另一方面,土官制度亦欠完善和改进。如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官,年久甚至许其世袭。另外,元朝对土官待之过宽,缺乏监督、处罚的规定与机制,也反映出土官制度仍欠完善。黄胜许的情形即为一例。黄胜许是广西左江地区的土官,内附后元朝授以上思州土知州之职。黄胜许“雄据一方,伪立名号”,联络安南以为外援,聚众二万劫掠上思州附近的 92 座山寨,声言将攻取邕州 ( 今广西南宁) 。元贞元年 ( 1295) ,元将刘国杰率兵二万深入其境败之,黄胜许只身逃入安南,拒绝元朝招降,后与安南兴道王结亲。元贞二年 ( 1296 ) ( 1297 ) ( 1310) ,黄胜许数次归降随后复叛,泰定元年( 1324) 再次投降。元廷许之,仍以黄胜许为怀远大将军,以其子志熟承袭上思州知州。②元代后期已出现土官权重众大,甚至割据一地的情形,但元朝并无有效的应对办法,至明代发展为严重的祸害。

土官制度还是蛮夷管理制度分向发展的肇始。北部草原的游牧民族逐水草游牧,其生态环境和资源相对单一,游牧民族的生产、生活方式有明显的同一性。缘由于此,部落首领或官府掌握游牧人口,所具有的意义大于对土地资源的控制。北部草原通行的万户制度,即万户之下逐级设千夫长、百夫长,依据所辖人口多寡分级管理的制度,较合当地的情形。因此,在以游牧生活为主的边疆地区,元代及其后的时期仍通行万户制度,并在各地演变为不同特点的管理制度。

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①方铁: 《论羁縻治策向土官土司制度的演变》,《中国边疆史地研究》2011 2 期。

②《湖广行省平章刘公神道碑》,载 () 黄溍撰: 《黄金华文集》卷 25; 《元史》卷 162 《刘国杰传》; 《经世大典·招捕总录·黄圣许》。

二、明朝的边疆治理制度

明朝统治 277 年。太祖朱元璋及以后诸帝放弃元朝凭借边疆向外扩展的做法,继承汉唐 “守在四夷”的治边之策。嘉靖二十二年 ( 1543) ,嘉靖帝说: 帝王之政唯守在四夷,今朕欲求长治久安之术,无出于守之一策,①大致代表了明朝统治者的看法。朱元璋分封的诸子大都遣镇北方,前朝重北轻南的治边传统仍被明朝继承。漠北的蒙元后裔鞑靼、瓦剌诸部十分活跃,屡为明朝边害,在明代中期最为严重。为防范 “北虏”南下,明朝修建九边重镇,修缮长城并驻重兵,以强硬的军事手段应对北方游牧势力。

明朝对南部边疆也未放弃经营。朱元璋认为云南等地的蛮夷强悍难治,须镇之以重兵。②明军进军云南虽轻取元军残部,但遭到当地蛮夷的激烈反抗,大理与今保山、德宏等地的元朝土官,以及本已附明的一些土官纷纷起事,历时 10 余年才最终平定。朱元璋的看法得到印证,乃将重兵守滇定为成法,并推广到其他的南方蛮夷地区。

明朝在边疆蛮夷地区大量派驻军队,以卫所的形式驻守各地。“卫”是卫指挥使司的简称,下辖千户所与百户所。大致以 5600 人为卫,1200 人为千户所,112 人为百户所。卫所军士有军籍,携带家眷子女,世代相继为军户。军士中大部分参加屯田,小部分驻防。有征伐之事,将领受命到指定卫所领兵,事毕军队散归原地。在南部边疆各省,郡县、卫所互为表里,施政则相辅相制。安置在未设府州县地区的卫所,则管辖民户兼理民政。明中叶后卫所屯田多被军官侵占,军士破产流亡,卫所制度走向衰亡。

边疆地区受卫所管辖的军士人口数量庞大。明代常驻云南的军队达二三十万人,连同家眷有七八十万人,而明代前期云南人口仅 400 万人。明朝在贵州置 20 卫,驻守的军士及家眷约有 43 万人。广西卫所的人口也不少。云南、贵州、广西等南部边疆地区的军士人口,约占当地总人口的 1/5。卫所主要安置在农业地区及形胜险要之处,遂形成大规模的军事性质的移民浪潮,推动了卫所地区社会的发展。明代后期,农业地区的发展水平与社会面貌接近内地,并形成一些较大规模的城市。在设置卫所以外蛮夷聚居的边远地区,明朝普遍推行土司制度,总体上实行卫所与土司结合统治的双轨制。农业地区由于广设卫所进步很快,土司地区则听任土司施治,致使土司地区的发展长期滞后,明朝经营西南边疆主要重视农业地区,导致农业地区与边疆僻地的差距持续扩大,相关的矛盾由此产生。今川西南和滇东北一带,经元朝的努力经营发展颇为可观。明朝在上述地区推行土司制度,并将其地隶于四川省管辖。这些地区距四川省治成都较远,官府“不过岁输贡赋,示以羁縻”。上述地区乃被蛮夷控制, “焚烧劫掠,习以为恒,”附近边民不胜其毒。③清雍正朝施行改土归流,才有效解决了蛮夷割据上述地区的问题。

土司制度由元朝的土官制度发展而来,内容较土官制度完善,实行的范围也更广泛。明朝统治时间长,重视对政治制度进行改革和补充。以元朝所设行省为基础,明朝将省级政区分为承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司,分管一省的行政、司法和用兵之权,有效地加强了中央与地方的联系。相比元朝,明朝的各项制度不仅缜密细致,还体现出相互制衡的特点,土司制度也是如此。

元代流官也可担任土职,明朝将土官与流官截然分开,并严格确定职衔与品级,在基层还设蛮夷官、苗民官及千夫长、副千夫长等职。明廷将土官和土司分为文职与武职,在省和中央的隶属关系不同。若经朝廷授职,即颁发诰敕、印章、冠带和符牌等信物,质地与式样依据级别有严格的区分。厉行奖惩是朝廷驾驭土司的重要手段,对土司的考核、升迁、处罚等,朝廷均制定严格的规定。土司制度的规定中最繁复的是职位承袭。明朝规定承袭须经朝廷批准。土司死亡,承袭人须赴朝请示并献方物,履行手续后才得继任。又规定土司的亲子、亲属、妻女、女婿及外甥均可承袭,违法土司子孙则不准承袭。为防止承袭人冒认或为争袭仇杀,遇承袭之事朝廷必委官查勘,明确别无争袭并由官吏具结,呈部奏准方得承袭。但对办理职位承袭的时限,明朝却无明确的规定,致使操作中经常拖沓延误。

明朝传 16 位皇帝。其中太祖、太宗 ( 成祖)

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() 《世宗实录》卷 284

②《明史》卷 317 《广西土司一》。

③《明史》卷 311 《土司传·四川土司》。

均有善绩可陈,但以后诸帝昏庸无能的不少。如武宗、熹宗视朝政大事为儿戏随意处置; 英宗、思宗、宪宗、孝宗、穆宗昏聩无能,世宗、神宗长期不上朝不见大臣,一些时期宦官参政专权也很严重。在大部分时间,明朝皇帝疏于问政,朝政委靡拖沓及吏治腐败,对统治制度的贯彻产生极为不利的影响。可说明朝治边屡屡失误非因制度不健全,而主要是由于朝政腐败及执行力太差。突出表现在土司办理承袭手续,官府经常拖沓推诿,或使申请承袭的土司势力愤而反叛。隆庆年间 ( 1567 年至1572 ) ,云南土司莽瑞体等作乱边陲,便有这一方面的原因。民间流行这样的民谣: “官府只爱一张纸 ( 指土司任职委任状) ,打失 ( 云南语遗失之意) 地方两千里。”

明代中期西南边疆动乱频发,还与土司制度自身的软肋有关。《明史·土司传》说土司 “必假我爵禄,宠之以名号,乃易为统摄,故奔走唯命”,若朝廷调遣繁多,则 “急而生变,恃功怙过,侵扰益深”。除朝廷征调导致反抗外,土司因获得朝廷的保护,并逐渐掌握与官府打交道的方法,平时借多征税收而自肥,条件具备时则逐渐坐大,甚至凭借掌握的土军分裂割据。明代中期云南麓川土司思氏反叛,明朝三次出动大军镇压。其后川黔土司奢崇明、安邦彦又发动大规模的叛乱,均与上述原因有关。而朝廷对此缺乏警惕,也缺少积极有效的对策,暴露出明朝的边疆治理制度存在明显的弊端。

三、清朝的边疆治理制度

1840 年为界,清朝的统治可分为前期和后期。前期在消除割据、加强国家统一与边疆开发等方面,清朝做出了重要的贡献。康熙、雍正、乾隆在位的 133 年堪称 “盛世”,也是边疆治理制度较健全并充分发挥作用的时期。鸦片战争爆发后西方列强入侵中国,强迫清朝签订一系列不平等条约,民族矛盾与阶级矛盾十分尖锐,清朝对边疆的统治以及边疆治理制度,都接受了严峻的考验。

鸦片战争以前的历代清帝,接受 “守中治边”、“守在四夷”的传统思想。亦少有 “内华夏外夷狄”的传统意识。雍正帝就前代贬低夷狄不以为然,认为清朝统一天下,蒙古极边诸部落俱归版图,中国的疆土开拓广远,“何得尚有华夷中外之分论哉! ”①清朝的版图广阔稳定,统治者具有明确的国土守护意识,因此十分重视治边与边疆治理制度的建设。清朝治边的一个重要特点,是企望边疆地区实现长治久安,为此朝廷倾注了大量心血。同时,清朝注意遵循因地制宜和因时制宜的原则,根据实际情况进行改革,施行规范化、持续化的管理。所制定的边疆治理制度,在历代王朝中堪称最为系统、完整和成熟,在实践中也取得良好成效,并产生了广泛而深远的影响。

清朝的治边方略大致具有如下特点:

一是大权集中、小权分散,正确处理中央与边疆政府的关系,使之各得其所。二是遵循因地制宜、因时制宜的原则,根据边疆蛮夷的特点分别施治,即 “修其教不易其俗,齐其政不易其宜”。三是对边疆蛮夷的上层人物加强控制,首先是 “众建而分其势”,使上层人物相互制约和牵制; 其次是厚待边疆蛮夷上层人物,在待遇、名位和礼遇方面予以体现。清朝上层还与蒙古王公贵族长期联姻,既从蒙古王公家族中选择后妃,也把公主下嫁给蒙古王公,有效地增进了蒙古游牧势力的向心力。四是大胆进行改革,积极完善边疆治理制度,如通过改土归流,去除影响朝廷深入统治南部边疆的障碍,进一步完善土司制度,将土司纳入法治管理的范围。五是在蒙古草原和青藏高原积极倡导喇嘛教,发挥宗教聚集人心、清除割据势力,以及教化风俗、绥服边地的作用。六是在边疆地区实行朝觐制度。朝觐分为年班、围班两种,蒙、藏、维等边疆民族上层逢年节赴京觐见皇帝的制度称 “年班”。朝廷邀请边疆民族上层至木兰行围狩猎,并于避暑山庄赐宴的制度称 “围班”。边疆民族上层参与年班与围班,旅途费用由朝廷承担,觐见时享受盛大的宴赏。通过定期朝觐,达到拉拢蛮夷上层及增进相互了解的目的。七是积极兴办学校,推广儒学教育,尤以土司地区的学校教育最为成功。兴办教育增强边疆蛮夷的素质,也增进了他们的国家观念。八是重视就边疆各民族的统治立法,尽量将其纳入法制管理的轨道。先后颁布的法律有 《蒙古律例》、 《回疆则例》、 《新疆条例》、 《西藏通制》、《西藏善后章程》、 《钦定西藏章程》、 《理藩院则例》、《大清律例》等。清廷对治边方略十分自信,康熙帝说: 本朝不设边防,以蒙古部落为之屏藩,

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() 《大义觉迷录》,北京: 中国城市出版社,1999 年版,第 5 页。

“我朝施恩于喀尔喀,使之防备朔方,较之长城更为坚固。”①通过上述的治边方略,清朝对边疆地区的治理卓有成效,治边方略的基本精神亦通贯于边疆治理制度。

为解决有效统治北方游牧民族的问题,清朝在中央设立理藩院。清朝统一全国后,理藩院辖旗籍、王会、柔远、典属、理刑、徕远等六清吏司,职能扩充到掌管内外藩蒙古、回部及诸番杂部。在设理藩院统管边疆民族事务的体制之下,清朝在北部、东部、西北部、西部边疆设置军府,派将军、都统、大臣等官员监督、管领当地的军事与行政。其中盛京将军驻盛京,吉林将军驻吉林,黑龙江将军驻齐齐哈尔,绥远城将军驻绥远,管理土默特等漠南蒙古; 乌里雅苏台定边左副将军驻乌里雅苏台,掌管漠北蒙古与唐努乌梁海; 伊黎将军驻伊黎,管辖天山南北地区,西藏办事大臣驻拉萨,管理西藏事务; 喀什噶尔参赞大臣掌管天山南路。在上述边疆地区,清朝还根据因地制宜的原则,制定和实行不同的具体制度。

对内外蒙古诸部实行盟旗制度。盟旗制度是在传统万户制度的基础上,吸收满洲八旗制度、蒙古草原会盟的习俗建立的。征服蒙古诸部后,清廷划定游牧地界及管辖户口,将满洲八旗制度推行于蒙古草原形成盟旗制度。旗为军政合一的基层组织,长官称 “札萨克”,由旗内有爵位的封建主担任,理藩院颁给印信,允许世袭。札萨克的职责是动员兵丁出战,平时负责行政、司法、税收等事务。旗内 10 家设 1 什长,15 什为 1 佐,设佐领管理。盟为旗的会盟组织。盟长原由各旗札萨克会盟时推举,后改由理藩院就各旗札萨克中签请皇帝派人兼摄。盟长负责召集三年一次的会盟,履行练兵、清查钱谷、审理重大案件等职责,不能干涉各旗的事务。实行盟旗制度以后,各旗受中央政府直接管辖,各盟旗互不相统属,有效阻止了新部落的形成与旧部落的分裂,并收到 “众建而分其势”的效果。蒙汉人口的接触也被禁止,牧民不能越旗游牧和耕种,不能自由往来及相互婚嫁。

在维吾尔族地区实行伯克制度。伯克原来是维吾尔族地区的传统官制。15 世纪后伊斯兰教在其地迅速发展,宗教领袖阿訇逐渐掌控政权。清廷认识到听任阿訇势力膨胀,将危及在维吾尔族地区的统治。统一新疆后清朝实行政教分离的政策,废除伯克世袭制度,就伯克的任免、品级、回避、养廉、入觐等作出规定,令伯克署理维吾尔地区的民政事务,抑制了宗教势力的发展,对新疆地区的稳定起到积极作用。

在西藏地区实行政教合一的管理制度。清初利用蒙古和硕特部首领顾实汗,对西藏进行间接统治。18 世纪初清朝派官员直接管辖西藏,派遣驻藏大臣代表朝廷处理西藏事务,并借重驻前藏的达赖喇嘛、驻后藏的班禅额尔德尼两个宗教领袖,规定其地位和职权与驻藏大臣平等,共同协商处理政务。同时加强对藏传佛教的管理,创立遴选达赖喇嘛、班禅额尔德尼继承人的金瓶掣签转世制度。

包括盛京、吉林、黑龙江在内的东北地区,是清朝的发源之地。清朝在这一地区设盛京五部、奉天府尹衙门与盛京等将军,以下设府州县厅进行管理。在台湾、海南则实行郡县制度,分别置台湾府与琼州府,下领若干州县。原因是这两个地区的汉人远多于土著人口,而且台湾、海南隶属于沿海的邻近省份。清朝对台湾、海南的土著人口推行汉化政策,并在当地积极发展儒学教育。

对西南边疆的治理制度进行重大改革。雍正前期的西南边疆,存在部分土司或夷霸纵恣不法、危害社会,与朝廷争夺土地、矿藏等资源,阻挠驿路通行与外来人口进入等严重的问题,为彻底解决上述问题,并及早处理 “目前虽无大害,日久将为隐忧”的边疆土司,雍正朝进行大规模的改土归流。②为以较小的代价完成改流,雍正朝臣注意调查研究,制定基本策略,并根据不同地区的情形采取具体对策。改流的实质是对西南边疆的弊端做必要改革,并非彻底废除土司制度。改流基本上达到预期的效果。

清廷在改流地区设府厅州县,派遣有任期的流官担任官吏,废除委托土司征收赋役的旧制,与内地一样按地亩征税。官府还在改流地区推行保甲制度,允许因地制宜灵活处置,以建立规范化的管理。改流结束以后,改流地区蛮夷与清朝的矛盾成为社会的主要矛盾。雍正十三年 ( 1735) ,古州 ( 今贵州榕江) 、台拱 ( 今贵州台江) 地区的苗民发动起事,提出 “逐客民、收复地”的口号,众至40 余万

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①《清圣祖实录》卷151

②方铁: 《雍正朝改土归流新探》,载 《明清论丛》第十二辑,北京: 故宫出版社,2012 年版。

人。起事者攻下丹江、黄平、凯里等厅州县,清廷派兵镇压未果。①乾隆帝继位,以张广泗为七省经略,于次年平定反叛,随后取消新区的赋税,按当地习惯法审理民事纠纷,以巩固对改流地区的统治。

改土归流及其善后的处理,扫清了清朝深入统治的障碍,外来人口乃大量移居西南边疆,有效缓解了内地人口激增造成的压力。清廷对此持默许的态度,地方官府则贷给种仔与耕牛,招徕流民前来垦殖。清廷还以云南为提供铸币原料的产地,乾隆间云南年产铜一千二三百万斤,大部分运入京师与江南诸省供铸币之用,西南边疆成为全国经济生活不可或缺的部分。

延至中期,清朝对边疆民族的统治制度渐趋完备。清朝在中央设理藩院,管理属于藩部的蒙古、新疆、东北、西藏等夷狄地方势力,理藩院通常不管理南方蛮夷。清朝实行夷狄首领定期入京觐见的年班、围班制度,仅邀请北方、西北的藩部首领参加,表明清廷关注和防范的重点,仍是易于聚集及大规模反叛的北方夷狄。至于南方地区的蛮夷,经过雍正朝较彻底的改土归流,法治普遍缺失、蛮夷动辄反抗的情形已有很大改变。南方蛮夷地区可分为三种类型。一种类型是澜沧江以北原土司大部分地区,朝廷通过改流实现了有效控制。清朝在这些地区设置省级的督府衙门,在基层建立经过变通的保甲制度,实行与内地类同的管理方式。第二种类型是澜沧江以北的边疆地区。清朝在这些地区保留土司制度,发挥各级土司治安守边的作用,同时加强对土司的监督和管理。第三种类型是贵州的“新辟苗疆”与湖南的苗瑶聚居区。这些地区的苗瑶曾长期游离于朝廷的管控之外,实行改流后仍动荡不止。清朝在其地大量驻军防守并长期屯田,时称 “苗防”,有效维护了当地的稳定。总体上来看,改流以后南方蛮夷地区相对稳定,社会的经济、文化持续发展,与内地的差距明显缩小。北方与西部的藩部夷狄势力,虽已基本杜绝大规模反叛及南下掠夺的情形,但冰冻三尺非一日之寒,清朝对之仍保持高度的警惕与防范。

清朝统治边疆地区,在一些地区实行隔绝或封禁往来的政策。盟旗制度的一项内容,是禁止蒙汉人口接触以及盟旗之间牧民往来。在南疆实行汉回隔离政策,严禁汉民移住南疆,分别设汉城、回城,严禁汉回两族通婚。在东北地区实行封禁政策,禁止内地人口移居东北。西南边疆改流后外来人口大量进入,一些汉人在交易时欺负蛮夷,或教诱蛮夷甚至包揽诉讼,时称这些人为 “汉奸”。清廷对 “汉奸”采取严密防范及从严惩处的治策,严禁汉人进入蛮夷村寨,禁止蛮夷与汉人贸易,违者从重治罪。实行隔绝民夷及禁止民夷往来的政策,在消弭隐患、维持治安方面虽起到一定的作用。同时反映出清朝治边具有时代和阶级的局限性。各族人民交往及融合的趋势不可阻挡。随着时间的推移,清廷此类政策的负作用日益明显,最后乃被迫废除或修改这些政策。

元明清三朝统治 650 余年,是中国历史版图正式形成、边疆地区经济文化迅速发展、边疆社会面貌发生巨大变化的时期。元明清三朝实行的边疆治理制度较为合理与完善,是此三朝治边能取得显著成就的一个重要原因。另一方面,元明清三朝治边,在相关的思想、治策与施行重点方面又各具特色,反映在边疆治理制度方面,不仅经历了逐渐完善与日趋严密的演变过程,而且具有不同的内涵与特点。这是了解元明清三朝治边的理论与实践的一个突破口。关于元明清三朝的边疆治理制度,学术界迄今还缺少总体性的把握,以及对其形成发展过程动态变化的研究,这些都有待学人共同努力。

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() 魏源撰: 《圣武记·雍正西南夷改流记下》点校本,北京: 中华书局,1984 年版,第292 页。

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