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民国时期的宁苏纠纷与省界调整(1927—1936)
来源:《安徽史学》2015年第2期 作者:董佳 点击数:136 更新时间:2019-9-2

在封建帝制时期,地方政府的管理事项相对简单,大致以维护政治统治、社会秩序及刑讼断案为主。然而自清末新政开始,政府对辖区内的管理日趋细密化,封建时期所遗留之异地垦荒、屯田认粮、政区参差不齐和边界混淆不清的问题愈发突出。特别是随着近代地方自治思潮兴起所导致的地方意识的萌发,激化了长期积累的地方矛盾。1927年国民政府奠都南京,地方自治列为“训政时期最重要之工作”,开始划分自治区,厘清地方辖区边界和地方事权,全国政区建制由此大幅调整。行政区划调整,一方面重划了原有地方边界,另一方面也引发地方行政权力的调整和地方利益的博弈。以南京为例,国民政府奠都后,直隶中央。法理上南京与江苏省及毗邻之江宁县,政治关系明确,不存在利益纠纷。但实际上江苏省治和江宁县治滞留市内,以致竟出现国民政府、南京市政府、江苏省政府和江宁县政府并存一市的怪现象。不仅如此,省府和县府还控制大量市行政权力和经济资源。在这种情况下,南京市和江苏省不免有权力上的龃龉、抵触。市政府、省政府和江宁县政府围绕省县迁出首都、省县移交市内事权及划定首都市域的交涉遂应运而生,三者之间的利益博弈和划界纷争亦由此拉开帷幕。与此同时,国民政府奠都南京后,虽政局初定,但军令、政令尚未统一,军阀割据亦未消除。随后党内纷争致内讧迭起,加之“宁案”、“济案”等涉外纠纷不断,九一八事变、一二八事变的发生,国家几无宁日。在这种情况下,变化无常的国内局势使国民政府要想开展国内建设的愿望变得极不相宜,妨碍了国民政府成功或迅速地解决地方矛盾。对于民国时期地方纠纷及其处置,学界迄今仍是薄弱领域,国内外相关研究成果相对较少。至于南京与江苏省的利益纠纷和省市划界问题,更鲜有论及。本文以国民政府奠都后的省市纠纷及划界过程为研究对象,通过对省市纠纷过程的分析,透视这一事件过程中地方政府间的相互博弈以及中央与地方之间、国家与社会的互动关系,希冀从一个新视角解读隐藏在事件背后的民族主义、行政体制和民国政治与地方纠纷的互动联系及传统城市发展的政治特质。

 

一、南京建市与省市纠纷的缘起

 

1928年北伐成功后,国民党宣告中国统一。军事胜利后的国民党有一个建设新国家的庞大计划。作为整个建国计划的重要组成部分,首都建设被国民党高层视为复兴民族和重建国家的重要一环,承载着国民党人对未来中国的美好想象,被党人视为是实现富国强兵的现代化孵化器。国民政府希望南京能够在工业化和现代化的道路上齐头并进,带领这个古老的国度变得摩登起来。时任国民政府主席胡汉民表示“南京既为首都所在,占全国政治文化中心地位,首都如无相当建设,适足以表示我国民族无建设精神,故就民族立场上说,首都建设,不可或缓。”南京市政府也将首都建设视为民族振兴、重建国家的起点,在政府公报中称“南京昔为重镇,今为首都,中枢所在,观瞻攸系,其建设之亟需,尤千百倍于他处,盖建首都,树全国之模型,即所以增中枢之威望,而使全国民众,望风景仰,益具倾附之热情,国运永隆,莫非由也。”为了达到该目标,官方要求南京市容不仅要足以“称中央之体制,树民治之楷模,坚民众之信仰,起国际之重视,不可偏废”、“不能搪塞,辜负国人之希望”,市内建筑亦“必求完备、必求壮丽”。“它的建筑,虽然不敢有模仿巴黎、柏林的奢望,但至少总要能和我们东方岛国的东京相仿,方足以表现革命建设的精神。”由此可见政府高层对首都建设的殷切期待之一斑。

在这样背景下,19276月南京市政府成立后,官方很快推出大规模建设计划。然而城市建设必须以厘清市权和地方自治为前提,但此时市政府却面临如何处理江苏省和江宁县在市内控制大量行政和经济资源的棘手问题。该问题之所以出现,主要因为南京在独立建市前,江苏省治和江宁县治一直位于市内,市内有其辖地,且这种情况并没有随南京建市得到改变。另一方面,1927年初出台的《特别市组织法》又明文规定,特别市直隶中央,不入省县行政范围,市内财政、教育、卫生、治安、实业等事权均由市府管辖。因此,南京市和江苏省、江宁县在市权的实际控制问题上存在冲突。对于这个问题,国民政府在南京建市后曾依据《特别市组织法》,训令江苏官产处将市内土地管辖权及市铁路局、电灯厂、鼓楼公园、水警、第一造林场、半边街图书馆、省立公共体育场、省立通俗教育馆移交市政府,但上述一纸命令并未厘清省市所有纠纷。此时南京市政府在这一问题上的态度极为明确,即南京市与江苏省并立,事实上等于一省,正如江苏省无法干涉安徽、浙江等省的事务一样,江苏省也不应干涉南京市权。因此所有市内财政、教育、卫生、治安、实业管辖权,均应交市方管理。出于以上考虑,南京市政府要求省方另外划出地方,设为省会,将江苏省政府和江宁县政府迁出市内,将市区内的一切行政权力移交市政府办理。但建议一提出就被江苏省政府拒绝。

为了解决纠纷,1927629日,国民政府居中斡旋,省市进行协商。双方虽原则上达成了中央和地方经济上补助首都建设的协议,但对中心议题——如何划分省市权限,因分歧太大,没能达成共识。729日,省市双方在国民政府调和下正式举行第一次省市划分权限会议。省方同意将市区内的官产、官地及沙田、浦口下关沿岸水警、电灯厂、江宁铁路局、省立第一医院及看护妇养成所、市内一切公私土地及其验契、贫儿教养院、鼓楼公园、救生局及县立公共体育场、通俗图书馆、学校等交由市政府。但作为交换,市内第一造林场、义农会、省立第四师范附属小学、省立第一女子师范附属小学等公共事业由省方代管,市内半边街图书馆、省立公共体育场及省立通俗教育馆也由双方合办。至于市方提出划分八卦洲、移交电话局和移交税收权,则由于涉及自身重大利益遭到省方抵制。一时之间,双方各执己见,互不相让,第一次省市会谈最终不欢而散。84日,经国民政府撮合,双方再度展开协商。列席会议之中央代表陈果夫对上次悬而未决之八卦洲问题,提出将八卦洲地区暂时交由省方代管。但陈氏的提议遭到时任南京市长刘纪文的反对。刘氏在会上表示,“八卦洲属于旗产,旗民生计处既然属于市政府管辖,旗产自然应该归市政府。”不仅如此,刘氏的发言还获得与会其他中央代表的支持,在多数中央代表的赞同声中,省方不得不表示该问题可以讨论。然而,当中央代表吴敬恒顺势提出市内田赋也应划归市有时,省方则毫不退让,会谈最终破裂。翌年3月,国民政府再派蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、王世杰和钮永健6人为中央代表,居中召集省市双方召开第三次省市会议。会上市方态度强硬,一开始即摆出咄咄逼人的气势,明言江苏省政府须答应以下3项再进行谈判(1)江苏省政府必须落实前几次议决之项,尽快移交市府(2)江宁县迁出市区后,该县收缴的市内地方税移交市府(3)江苏省应按国民政府补助南京首都建设经费的分配方案,每月拨付南京协助款6万元,并承担市警察费和冬夏两季服装费。对此省方极为不满,指责市方态度蛮横,拒绝了市方开列的上述条件,市方亦不肯让步,导致会谈尚未完全展开即陷入僵局,最终流产。

从此前三次协商结果看,矛盾未能解决。而这种悬而未决的局面明显有利于省方和县府。还在省市进行第二次协商时,江宁县政府就私自将市内夫子庙地区划为县域,以“山石县有”为名,向南京市政府索要开采紫金山石头的5000元“采石费”。此举很快激怒市府。市方视其为奇耻大辱,态度愈发强硬。值得注意的是,在这一过程中,国民政府虽有意促成问题解决,但又认为省市矛盾是政府内部的此盈彼缩,一块土地划归南京或划归省方并无大碍,“盖省县划界,纯属国家行政上之一种便宜处分,与国界之含有民族意义者截然不同。甲省土地,固可改属乙省,乙县人民,亦未始不可改隶甲县,本无直接利害关系,自不必沿袭亡省亡县之谬说,过事争执。”更重要的是,此时蒋介石下野,北伐军南撤之江北地区尽被孙传芳军占领,孙渡江南下,重新占领南京东北要塞龙潭附近要地,企图回师南京。大军压境之下,对国民政府而言,调节省市纠纷显然非当务之急。因此在这种情况下,省市纠纷并没有随着中央介入解决,反而随着其他矛盾的出现而日趋激化

 

二、税权纷争与省市纠纷的升级

 

1929年底国民政府出台中国第一部完整的城市规划和建设方案——《首都计划》。按照《首都计划》规划,国民政府对建设经费进行分配,规定经费由国民政府、各省政府、南京市政府和市民共同承担。其中,国民政府发行公债筹集3000万元各省依照其自身经济状况,分5年共摊派2000万元剩余部分由南京市政府及市民一起筹措。然而,南京自古以来就是一座消费城市,外商投资寥寥,城乡可供出口的产品乏善可陈,加之受政局变动和战乱影响,南京城内现代工业稀少、商业经济落后,无力筹集经费。市政府成立时不仅筹办经费阙如,连办公地址都无处着落,所幸刘纪文向国民革命军总司令部领取3000元开办费,才将市内旧贡院遗留房屋略事修葺后勉强成立。市府收入当时仅车捐一种,每月不过万余元,连维持政府运转都不够,全年收支相抵不敷37万元。由于缺乏经费,当局不仅无法添设公益、公用及农工商局等新的部门,就连已有之卫生局、土地局也纷纷裁撤。保留下的政府各部,行政经费亦大幅缩减。公安经费从每月9万元减至7.1万元,教育经费减至2.1万元。

南京市财政的拮据,除自身经济衰落外,另一个重要原因是国民政府、江苏省政府对市内税权的制约和限制。北伐完成后,国民政府迅速集中全国政治、经济和军事大权,财政部长宋子文主张国内所有税收均须划入国库。国民政府还以立法形式进一步强化对地方税权的控制。192811月,国民政府出台国、地税收收支标准,规定属于国家收入包括盐税、海关税及内地税、常关税、烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金的通过税、邮包税,印花税、交易所税等数十项,地方收入却只有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地造船税、船捐、房捐、地方行政收入等12项。1929年国民政府又规定,“当地方特别税如果妨碍或与国税重复时,财政部会禁止其征收”。1930年底,国府裁撤厘金、改征统税,明定统税为国家所有。19316月,国民政府在《训政时期约法》第六章“中央与地方之权限”中进而规定,国家得根据“妨害社会公共利益”、“妨害中央收入之来源”、“妨害交通”等情况有权对地方税收进行干预。至于何为“妨害社会公共利益”和“妨害交通”,条文却未说明,这一含混不清的规定明显有利中央按自己需要随意解释。翌年,国民政府又通过立法规定,地方不得征收内地通过税、落地税,各地遇有变更税目、增减税率或募集公债时,也要国家审核议决执行。通过上述举措,国民政府大大强化了对地方的财政控制,使中央税权几乎不受任何约束。南京市内的重要税收由此划入中央征稽范围。除此之外,对市方更不利的是,江苏省政府不仅未按国民政府要求,每月拨付南京建设经费,此时还同江宁县政府控制着市内屠牙税、田赋税、车船税、货捐、烟酒税、卷烟税、金陵海关和沪宁铁路税权。1931年更进而向行政院提出了“省七市三”的市内营业税划分方案,冀图扩大其市内利益。此案虽最终没有通过,却由此招致了市方的嫉恨和不满。

此时对市政府来说,广开税源乃摆脱困境的当务之急,但需要以保障市权为前提。市方认为,财政上的独立和行政独立一样,是一个地方政府实现自治的必要条件,两者缺一不可。道理虽简单,但实际落实却极为困难。国民政府实行高度中央集权的体制使市政府意识到从中央政府手里取得南京税权的想法并不可行。更何况此时国民政府的财政状况也不乐观。北伐和党内纷争所引发的军事内讧导致国库空虚,军费开支浩繁。军事费用从1929年度的2.1亿元增加到1931年的3.12亿元,同时政府全部支出从4.34亿元增至7.14亿元。1932“一二八事变的爆发更使中央财政遭受重创。中日军事冲突停止后,蒋介石又采取“攘外必先安内”政策,大规模“剿共”,增加军费开支。在这种情况下,此案若能成功,无异痴人说梦。因此对南京市政府而言,更现实可行的是,从江苏省手里夺回相对丰腴且稳定的屠牙税、田赋税,不仅可纾解市府的经费困境,还能顺带解决宁苏间的税权纠纷,也符合省市独立、地方自治的法制精神。无独有偶,一些市内有识之士也公开呼吁政府收回被省县霸占的市内税权,“苟能将田赋、屠牙等断然收回,则自然可减少市府财政窘困之苦也”。有了民意支持,收回税权很快被南京市政府提上议事日程。192711月市长何民魂向国民政府正式提出收回税权,作为南京首都建设经费。

然而,正当国民政府商议此事时,不料走漏了风声,率先得到消息之江苏省教育经费管理处首先表示反对。处长廉泉在192711月致函江苏省政府的公文中称,市内屠牙税是国民党中央执委会在第90次会议上,为表示政府重视教育、保持江苏省教育经费独立,特将屠牙两税作为省教育专款划拨的。所谓南京市政府以经费无着、建设困难,蓄意将南京市屠宰、牙税、契税等项划归市有的说法毫无道理。此论一出,随即引发争论。221日,市方驳斥省教育经费管理处称,屠、牙两税属于市内各校用款,既然学校已划为市有,经费自然也应划为市管。自知理亏的廉泉在回复中避而不谈“市款充市立学校经费”,改称市内中小学经费一向由江苏省政府从市内屠、牙两税中划拨,是江苏省通例,无法破例。廉泉还声称,南京市与江宁县政治等级相同,无需把屠牙税划归市有。此言一出,立刻引发轩然大波。被激怒的南京市政府旋即致函江苏省政府称,南京市与江苏省内各县的行政地位不同,不宜以省内各县经验为参考而使用市税充作省属学校经费。数日后,南京市政府再函省府,重申市内一切捐税应随学校一体划归市府管辖,并举苏皖两省关系作为自己声索税权的理由谓,“犹之江苏教育税不能供皖省或其他任何省区之用也”。行文中,市府强硬表示,如江苏省不愿将屠、牙两税移交给市政府,市府将断难容忍省立学校继续驻留本市,“若苏省经费充裕,请将市内省立学校迁往苏省辖区内另办”。面对市方压力,江苏省政府主席钮永健不得不改口辩称,此时若将屠牙税拨付给市有,“不仅会破坏教育独立之精神,且将牵动全省学校之经费,与党纲保障教育宗旨大相矛盾”。言外之意,划分屠牙税不仅事关省市,还涉及党纪,藉此向市方施压。同时提出省市纠纷应由第三方居中协调,建议由江苏大学校长张乃燕充任此职。而事实上张乃燕在此事上的立场与省方一致。此前张氏给行政院的报告中即发表反对市方接管税权的言论,“如将屠牙税旧例破坏,则江苏省教育基础全形动摇,全省教育事业行将破产,此非市政府所忍关系”,主张两税继续归江苏省所有。故此议一出,很快被市方拒绝。一时之间,双方围绕税权归属你来我往,激烈辩论,“文犊往返及将盈尺”。最终双方决议提交国民政府裁决。南京两任市长刘纪文和何民魂为此先后游说国民政府,吁请行政院敕令江苏省财政厅将市内所征收的各项税收全部移交市府,并特别指出,如将江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河税所、皖茶认捐局所收之108万元划为市有,市政府和首都建设面临的财政危机可大大缓解。

在市政府努力下,1929416日,国民政府终于下令江苏省政府尽快将所辖市内税权移交市府。然而出人意料的是,此令还未实施,便遭到财政部方面的反对。财政部长宋子文指出,刘、何所提江宁邮报税所均为财政部江苏邮报税局直属机构,江宁认捐局、江宁税所、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河木厘局和皖茶认捐局等都是国税征稽范围,只不过由江苏省财政厅代管,性质是中央收入,“南京市政府未经查明此项税捐性质,就声称请求将其划归该市征收,是一个误会”。另一方面,宋氏亦提醒国民政府,此时如答应市方要求,不仅税收划归地方,国家收入损失巨大,更严重的是还会引发其他地方效仿,影响财政部统一财政计划,给裁厘改税带来变数。因此在宋子文的劝说下,国民政府决定撤销此令,此后又以江苏省与南京市之省市权限区域问题完成审查前,“未便将此案列入提出讨论”为由,将该案束之高阁。

市政府收回税权的努力最终功亏一篑,然而其决心并未动摇。1929812日,市长刘纪文公开发表《收回税捐及公用事业》一文,文中“设有市区以外之任何机关”一语影射江苏省政府,痛斥其“在本市区内征收捐税,重苦吾民”,表示“我是市民的代表,一定要据理力争,以轻市民负担”,暗示市民,市府不会就此罢手。果不其然,两个月后的1013日,当代表江苏省政府征收市内屠税的江宁县屠宰税委员周梦正筹划开征新年屠宰税时,突然接到报告称,市府已在市内遍贴布告,宣布全市屠宰税由南京市财政局接管。面对突如其来的变化,市内商民心存疑惑,纷纷停止缴税。江苏省政府闻讯后,立即向国民政府提告,指责市方单方面改变现状的行为,不仅破坏江苏教育经费,还违反中央决议,要求中央予以制裁。很快国民政府勒令市政府停征,恢复原状。无奈之下,市政府只得放弃税权,但并未气馁,转而寄希望于扩大市区和市县合并来一揽子解决。

 

三、扩大市区与省市划界

 

关于南京市域,早在南京市政府成立当日,国民政府在《南京特别市暂行条例》中即有规定,南京市区包括南京城内外及浦口原有区域。然而,对此市政府却颇有怨言,原因是市区局限在城厢,过于狭小,不但和华盛顿、巴黎、伦敦等欧美首都相比有天壤之别,与旧都北京所辖20个县的旧制相较亦不可同日而语,就是和上海、汉口相比也相形见绌。因此市政府认为首都有扩大市区的必要。19276月,南京首任市长刘纪文在就职演说暨市府成立大会上,即明确提出将扩大市区,“不扩大市府组织和市区规模,不足以资特别之发展”。与此同时,扩大市区的主张也获得了首都知识界的支持。不少人士认为,首都系于中外观瞻,地位重要,对外代表国家,对内为国民精神所寄,地理上又居于全国交通要冲,将来发展无可限量。故一切市政计划均需长远规划,所有区域应当尽量扩大,这是国际都市发展的一般趋势。南京建设的规模应当像伦敦、柏林、巴黎、东京那样宏伟博大,“一面可以表现吾党革命建设之精神,一面当为将来发展之准备”。同时,从各国首都的人口看,人口集中也是一个必然趋势。以目前南京人口激增的情况论,“将来首都人口,至少千万以上”。故以此观之,“今日首都之划界,纵不为首都之观瞻计,亦当为人口增长计,而为将来留发展余地”。

由此一来,南京市政府和首都知识界及民众在扩大市区问题上达成共识。在取得民意支持后,南京市政府很快将扩大市区提上政府议事日程。但问题是,市区究竟向哪里扩大呢?市方将目标锁定在毗邻南京之江宁县,其理由主要有三:一、江宁地理上东西南三面环绕南京,位于秦淮河和长江的交汇处,宁沪、宁芜铁路经过县境,公路四通八达,水路交通便利,历史上关系较为紧密。二、市县同处一市,行政机关叠加,事权不清,对南京城市建设颇有挑战,为畅通政令,亦当废县。三、江宁捐税雄居江苏全省之冠,且与南京市存在税权纠纷。如能并县,不但可夺回税权,还可获得江宁税捐,可谓一举两得。基于以上三点,江宁成为南京扩大市区的理想目标。19277月,南京市政府正式向国民政府递交呈文,请求扩大市区暨合并江宁,国民政府对此表示“并无异议”。822日,国民政府又应市方要求,对《南京特别市暂行条例》进行修订。修订后的第四条明确规定,南京市区域暂以江宁县原有区域为行政范围,以原有之江宁县属之。

由此一来,市县合并经法律修订,似已确定无疑。消息传出后,市府喜出望外,3日后宣布接收江宁,并任命原县长周浩为新县长。不料此议一出,引发国民党江宁县党部和县民的强烈抗议,理由是他们并没有接到省政府的正式通知。与此同时,此前曾极力推动市县合并的市长刘纪文亦随蒋介石下野突然去职。面对这一突如其来的变故,南京市政府在群龙无首情况下只得暂停市县合并。

192711月,何民魂接任南京市长。何氏早年因参加护国运动结识李宗仁、白崇禧,后与二人关系亲密,被视为是党内桂系人士。此时桂系兵力因北伐到达长江流域,适逢刘纪文去职,李宗仁遂举荐何民魂充任市长。新市长上台后,政见虽与原市长不合,但在市区扩大问题上却有共识,履新不久即宣布重启市县合并。孰料,变化无常的政治局势又给市县合并带来新的变数。19281月,此前宣布下野的蒋介石取代桂系,重掌党政大权,随后国民政府便以县党部和县民反对为由,宣布暂缓合并,下令待国府派蔡元培等对南京市和江宁县进行调查后再行定夺。而实际上,国民政府在此问题上态度转变的原因则与国民政府高层特别是蒋介石本人对国民党内部政治派别的权力考量有关。在蒋看来,南京由桂系背景的何民魂控制,而江苏省政府处于蒋派嫡系钮永健控制之下,如果市区迅速扩大,省方地盘缩小,桂系势力扩大,于己不利。故对蒋介石来说,当务之急并非扩大市区,而是调整人事。因此国民政府对市县合并的态度遂由先前的乐观其成变得迟缓暧昧,宣布派蔡元培以居中调查为名,暂停市县合并。

1个月后,蔡元培向国民政府递交调查报告。报告指出,市方所提扩大市区要求合理,建议中央以南京城厢内外原有区域及八卦洲为界,西南之大胜关、江心洲一带,东北之乌龙山一带,统统划入市区。在报告中,蔡氏提出长期滞留市内的江苏省政府和江宁县政府,应在省市联席会议议决新址后尽快搬离市区,悉数向南京移交事权。与此同时,刘纪文接替何民魂复任南京市长。在这种情况下,国民政府对扩大市区不再持有异议。1121日,国民党中央第164次政治会议议决废除江宁县,将江宁县和浦口商埠全境划入南京市区。孰料,消息一出,此事又遭到江苏省方和江宁县民的联合反对,理由是省方会因此失去土地,势必造成税收流失,县民也会受其拖累而倍受首都建设之苦。1210日,在一封江宁县全县民众呈行政院及国民党中执会的诉状中,县民以罕见口吻,斥责国民政府道:

 

“中央政治会议竟将我江宁县根本废除,划归南京特别市,报章腾布,阖邑震惊。……行数千年之农村基本组织,忽为破碎,我数十万之农民未习于都市生活,而知其所止虚名,以卖实祸。”

 

事实上江宁县民对市县合并的反对之所以如此激烈,很大程度与国民党江苏省党部的幕后怂恿有关。因为在一封省党部致江宁县党部的秘密电文中,省党部一方面对省市权限不清造成的南京建设的困难避而不谈,另一方面却又指示县党部大肆宣传南京推动市县合并的目的为霸占江宁财富,榨取县民膏脂,以利市政。如此一来,普通县民自然对南京合并江宁的动机感到担忧,政府形象在县民心中亦遭丑化。192811月初,全县15区民众联合呈文行政院,反对市县合并。其理由便是,首都财政困难,而江宁富庶,市政府之所以想吞并江宁,目的就在于吸取江宁县的民脂民膏来解决南京的财政困难。同月29日,江宁县江宁区联村办事处各村村长在致国民政府和行政院的呈文中也称,“之所以(南京市政府)合并江宁县之心者,无非欲吸收乡民之膏脂,兴办市政”,“江宁县之农村实行接受则田赋捐税之收入亦可以补充不足,其意不言而喻”。县民对市县合并的不满和恐慌终于在1928年底达到了顶点。是年12月行政院宣布准许南京市接受江宁县。此令一出,全县民众无不“奔走呼号,不能安业,其势胡可以久”,立刻组织全县代表团五六千人在国民政府门外集会,要求取消废县。与此同时,群情激愤的县民也开始对南京实行物资禁运。南京市商会在致行政院的报告中称,由于江宁县断绝了从县城运至首都的柴米粮油,行动如果持续的话,势必引发南京市民恐慌,导致社会混乱。

在这种情况下,南京市长刘纪文不得不出面解释。刘氏辩称市方合并浦口和江宁,并非出于增收,反而还会增加在新市区的行政费和建设费,从长远看“首都市政建设之规模十倍于县”,“市民固优于县民者也”,从这个角度说,江宁县民不但不应反对合并,还应积极配合。与此同时,市内一些有识之士也批评县民顾虑纯属误会,市区扩大绝对出于政治需要和城市建设目的,绝没有“经济上的意义存乎其间”。市县合并后,非但不会给南京带来任何好处,还会背上建设县政的包袱。市政府的市县合并之议,纯粹是为市政发展的长远考虑,并无垂涎江宁财赋之私欲。

然而南京方面的上述解释,并没有打消江宁县民的顾虑,反对之声仍此起彼伏。在这种情况下南京市政府只得请求中央介入调解。1928年底,国民政府派古应芬、叶楚怆、缪斌、赵戴文、陈果夫为调停人,召集南京市政府、江苏省政府和江宁县政府3方召开联席会议进行协调。然而该会却因各方争执激烈,无果而终。更令市方气恼的是,古应芬、叶楚怆、缪斌、赵戴文、陈果夫5人竟在会后呈国民政府的报告中推翻市县合并之原案,认为首都区域暂以城厢内外原有区域及八卦洲为范围,以此为扩大市区的第一期。作为交换,国民政府将总理陵园及其他中央直辖之首都市区划入市区,江宁实行村区自治,县治限期迁出市区。显而易见,古应芬等所提之意见,不过是一个折中方案。此时国民政府既希望稳定县民高涨的抗争情绪,又不愿令市方过于失望。故此案一出,很快得到国府肯定。1219日,国民党中央第168次中央政治会议议决,以上述意见为基础,交由内政部会同省市双方重新划定,至于江宁存废,以后再做决定。对于这个结果,市政府虽表示不满,却也无可奈何。

从这次划分的结果看,市方提出之扩大市区并未实现,江宁县治也未迁出市区,制约首都建设的诸多不便,特别是行政职权方面的影响亦未消除。此后心有不甘的刘纪文曾多次视察宁苏边界。19299月,也就是前述划界后半年,南京市政府向孙科负责的国都设计技术专员办事处呈报由其单方面划定的宁苏界线,此案获得国民党元老戴季陶的支持。戴氏认为方案“尚属妥善,包括浦口在内,尤有见地,似可照原议,以利进行”。随后国都设计技术专员办事处在其基础上略作修改,制定出“国都区域计划图”,并将其载入年底出台之《首都计划》,呈送行政院参考办理。

首都市区既已确定,接下来便是落实。19301月,国民政府行政院以省市权限迄今没有划清为由,再派蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、钮永健5人,召集江苏省、江宁县与南京市举行省市联系会议,并以《首都计划》拟定之“国都界域图”为谈判基础。如此一来,原先并不明朗的划界谈判,突然峰回路转,开始朝着有利于市府的方向发展。谈至6月,主要议题都已谈妥,只剩省市县交界之大胜关、上新河、江心洲及乌龙山的归属和交割事权问题。但就在这些问题上,双方再起纷争。眼看会谈陷入僵局,情急之下内政部提出暂停会谈,改用公文联系。内政部这样做的目的,一方面可以将省市各自立场分别签注,便于及时知照中央;另一方面也为中央决策和处置预留了充足时间。

此时全国各地除宁苏省界调整外,还先后爆发了上海和江苏的划界之争、天津与河北之争、江苏和安徽的丹阳湖划界之争、山西与陕西的滩地之争以及甘肃与青海的省界之争,显然过去单纯依靠地方调处或由中央政府个别处理纠纷的办法此时已无济于事。在这种情况下,大量地方纠纷的出现,使内政部意识到如要从根本上消除边界纠纷,必须由中央制定全盘计划,特别是勘界标准。1930612日,经国民政府批准,内政部正式公布《省市县勘界条例》,明确规定行政区域编制以“土地之天然形势”、“行政管理之便利”等客观地理条件和实际管辖需要为定界原则,具体界线划分以“山脉之分水线”、“道路河川之中心线”为标准。由此开启了规范划界和依法勘界的新道路。

《省市县勘界条例》的出台使省市划界有章可循。不久内政部依据条例的相关规定,制定出较为详尽的宁苏划界方案。在该方案中,内政部计划将上新河之木厘局、大胜关之税局,分别划分给苏省和京市;大胜关一带,自西善桥起经徐家塘、前村、天德村向西直达江心归江苏,其余部分按南京市政府划定范围,划入市区;浦口,则按旧商埠为界划分。对于这份划界方案,省市态度截然相反。市方表示接受,省方极力反对,理由是“大胜关和上新河等地均为江宁县的精华所在,如果将该区域划归南京,则江宁不能生存,且于全省税收有莫大之影响,事实上万难接受,若划去则名存实亡。须请示省政府再回复。”在这种情况下,谈判再入僵局,内政部只好上报中央,请其定夺。不久行政院做出裁决,仍按原案进行划界并商量事权交割。69日,省市县三方代表接行政院命令继续开会协商,内政部在会上转达了行政院的上述指令。就在三方激烈讨论时,不料会场外突然出现县民300多人阻止代表开会,以致会议搁浅。在调解无效的情况下,内政部不得不咨请国民政府暂停会议,重新派员勘察划分省市地界。

此后不久,受江宁县府和省政府鼓动的江宁县民众,尤其是涉及划界之上新河镇、江东镇、西河镇的民众纷纷赶赴行政院举行集会,反对国民政府将县境划入南京。县民代表潘子华在集会上直言,南京合并江宁“自欺欺人”,市方目的在于窃取江宁财富。619日,江宁县钟灵等5乡代表亦公开发表声明,批评市方“所以要扩大市区的原因,不是建设首都市政,是破坏县政基础”。江宁开灵乡、泉丹乡、湖熟镇、南滨乡等地乡镇长也纷纷发表声明,反对江宁划入市区。此时一直躲藏在县民背后的江苏省政府和江宁县政府也公开发出警告,如果贸然划界则恐生民变。此言一出,很快收到效果。此时蒋介石主政下的国民政府正忙于巩固政权,以扭转国家可能走向分裂的局势。自1927年国民政府奠都南京后,新政权仅控制东南少数几省,孙传芳、吴佩孚、张宗昌和张作霖等虽被打倒,但北伐过程中却出现了新的替代者。为保证生存,此时国民政府正倾力与阎锡山、冯玉祥、李宗仁组织的反蒋联军激战,战事正酣,胜负难料,4个月内双方即伤亡25万人。此时若后院起火,势必牵一发而动全身,影响整个战局,这种情况显然不是国民政府所愿意看到的。因此省县的上述警告可谓切中要害。几经权衡后,国民政府借口县民反对,暂停省市交割,决定待局势稳定后再做处理。

 

四、省界调整与省市纠纷的解决

 

从前述宁苏划界的情况看,省县当局虽成功挽狂澜于既倒,却也不难看出国民政府在此问题上的立场已渐趋偏向市府。在这种情况下,与其“坐而待毙”,接受市县合并结果,还不如趁乱早作打算。基于这种考虑,江宁县政府在上次划界结束后开始大肆变卖市内学产。此举很快为市方所知。19319月,市政府一纸诉状将县府诉至中央,恳求国民政府立即制止,并提请国府转饬省县尽快向市府移交市区内各教育机关和财产的卷宗。然而,江宁县的态度极为强硬,非但不予收敛,反而变本加厉,擅自在市内开征柴捐。盛怒之下,南京当局再诉行政院,要求中央采取行动,禁止其非法处置。此时蒋介石取得中原大战的胜利,已大权在握。于是1933年初行政院下令省县当局最晚于当年3月底前将交割手续造册移交完毕。然而江宁县政府却以划界面积太广、县民反对为由,故意延迟造册手续。市方派人接收时,县府不仅拒不交割,还提出要全面修改市县边界的无理要求。一时间,双方你来我往,爆发激烈争吵。市长石瑛为此特函行政院长汪精卫,谴责县府对既定方案妄加非议并试图推翻成案的企图,指出县府之所以有重划市区边界这样近乎匪夷所思的想法,并非因为造册不易、分割为难,实为便利征收划入市区之田赋,希望行政院能严定期限,勒令交割。与此同时,石瑛还得到了此前曾多次斡旋省市会议、对市方抱以同情的内政部的支持。无独有偶,南京市小轮业职业工会、南京市起卸业职业工会等首都社会团体亦纷纷上书,抱怨江宁县拒不交割、妨碍市政、窒碍民运。中央政治学校教授刘铀青也警告说,“市区为市行政权所及之范围,一日不确定,则全盘施政计划一日不能完成”。更有戏剧性的是,此时竟连之前一直抵制市县划界的江宁县民也改变立场,支持划界。原因是该问题长期搁置,导致交界区变成江苏省政府、江宁县政府和南京市政府的“三不管”地区,黑恶势力横行,警察假公济私等不法现象层出不穷,警员公然骚扰平民,社会治安堪虞,人民深受其害,所以县民也希望国民政府转饬市县双方从速交割,以免后患。

如此一来,在社会各方的共同呼吁下,国民政府下令重启省市划界协商会议。此前一直阻挠并拖延划界和交割的省县当局此刻由于江宁民意转向,成为国民政府、南京市政府和社会舆论的众矢之的。迫于中央和社会压力,省县当局不得不表示,“对于已经确定的省市边界已经没有异议”,该表态意味着历时数年、波澜迭起的省市划界问题的解决终于迎来曙光。不过作为前提,省方坚持事权移交应留待江宁县实验期满后再予执行。其目的旨在藉“江宁实验期满”静观时局变化,将此事拖至一个不确定的将来。孰料此议一出,即被市府识破。市方认为省方理由“实在是便利征收划入市区内田赋”,其所称4年之久的实验期,“不仅对于首都市政有很大不便,而且也与行政院的决定不符”。面对市方的指责,江宁县长梅思平一面表示尊重已划边界,另一面又以江宁处于实验期为由警告中央,现在施行交割,“则(江宁实验县)所规划一切事业将功亏一篑,也必然需要全盘重新改造规划等。而南京市方面,年来正聚精会神,忙于都市建设,现在突然增加数十倍的市区面积,也必须重新制定计划,经济也会受到影响。”何况“南京为政治首都不是经济首都”,“市内建设迟缓,没有余力经营农村”。因此梅思平指出,目前最好的处理方式就是维持原状,暂停划界。此时双方各执一词,气氛再度紧张,国民政府的态度成为决定事态的关键。面对双方的辩论,国民政府一方面指出“省市划界、交割事权已无可更改”,另一方面又表示“该意见(笔者注:即梅思平所提意见)有合理之处”,决定暂缓划界。不过作为该意见的补充,为安抚市政府,国民政府又督饬内政部出台多个有关省市划界及事权交割的指示意见,经省市县三方认可后,最终确定省市划界,并特别声明“经此一议,不再变更”。此后内政部又在行政院督促下召开省市联席会议,专门讨论具体移交事宜。最终江苏省政府、江宁县政府和南京市政府三方在1934年初就省市划界和移交事权达成最后协议。1936828日,国民政府又命江苏省政府和南京市政府依照此次双方议定的省市界限树立界标,至此长达9年的宁苏纠纷和省市划界终于落下帷幕。

经过划界,南京市域面积由19274月建市之初的157平方公里,扩大至1935年的46595平方公里,囊括7个城区、4个乡区和1个总理陵园区。市区四至为:东至乌龙山外廓遗址(沿尧化门、仙鹤门、麒麟门、沧波门和高桥门一线),南至铁心桥、西善桥、大胜关,西至浦口镇,北至长江。全市总面积达46595平方公里,其中城区面积4354平方公里,为总面积的935%,农村面积42231平方公里,占总面积的9065%。划界后的南京全境不仅包括南京旧城,还包括广大乡村和下关、浦口地区。反观江宁,则损失惨重,不但县治由市区迁到市外东山镇,县境缩小20%,且原有县内精华地段几乎全被划入市境,工商业损失殆尽。不过从结果看,南京市政府虽终偿夙愿,但也为这个姗姗而迟的胜利付出了沉重的代价,滞后了首都建设的进度。更严重的是,历史留给南京的时间已所剩无几,此时外患迫在眉睫,距193712月南京陷于敌手已不过一年而已。

 

结语

 

从前文不难看出,宁苏纠纷的起源应始于南京奠都独立、厘清事权,江苏省和江宁县政府不肯放弃市权所引发的地方行政管理矛盾。由于税权发生争执,致使矛盾升级。为彻底解决问题,市方提出扩大市区,又产生新的省市划界问题。此后又由于民国政局迭变,国民政府态度屡变,而枝节横生、波澜迭起。期间省市双方在国民政府压力下虽有数次达成协议,但由于江宁民众反对而频生变数,以致长期对立而陷入僵局的省市纠纷更趋复杂。最终省市划界的解决,远非一种因素所决定,而是政治、经济和社会多种因素综合作用的结果。统观影响这个时期省市纠纷和划界的因素,主要有以下几点:

1.民族主义。省市纠纷虽由厘清市权而起,根源却与民族主义的滥觞相关。1927年国民政府奠都南京后,南京在未做好任何准备的时候便将其推到了现代中国舞台的最前沿。出于复兴民族、缔造新邦的需要,国民政府将南京塑造为一个现代中国的样本,开始大规模城市现代化改造,以使其适合于扮演“首都”的角色。其背后的考量出于民族主义,与国民政府“物竞天择”的国家竞争观紧密相连。而由此所衍生出的大规模首都建设和扩大市区,遂成为激化宁苏纠纷的主要因素。

2.地方利益。对地方政府来说,主要是地方本位立场难以超越的问题。厘清市权和划分边界与地方收益直接相关,一方的占有必然是另一方的退出。南京市政府在市权受损时必然站在自己立场,这种情况对掌握既得利益的省县而言亦复如此。一旦事权划归市有,乃至江宁划入南京,省县利益受损,势必极力阻挠。即便对江宁民众来说,也存在负担不均和旧的传统观念难以克服的问题。南京进行首都建设后,建设经费奇缺,市民因拆房筑路民生艰难,县民认为江宁划入南京后势必蹈其覆辙,加重负担,故而强烈反对,使划界深受影响。

3.国家体制。民国以来“中央与地方均权”、“地方独立”、“地方自治”等西方观念开始在国内大行其道,但概念却无固定边野,内涵往往为中央强权任意篡改。如国民政府奠都南京后,官方虽对外标榜地方自治、中央与地方均权,实际上实行的是中央高度集权。不仅在税收上国民政府控制着地方税收,就连省市纠纷的解决,所依据的尺度也并非公理,而是中央的行政权力。由此我们可以看出中国传统城市发展的一些特点,即城市发展并不完全取决于资金、技术、劳力等现代经济因素,而是有赖政治和权力的推动。政治行政地位越高的城市,规模越大,发展速度也越快。如果这个城市成为首都,就会在短期内得到超常发展。经济因素虽然对传统城市发展的影响不断增强,但政府主导仍是左右中国城市发展的关键。

4.政治时局。从省市纠纷解决的过程看,复杂多变的政治局势始终是影响省市矛盾解决的重要变量。国民政府奠都南京后,中央政权虽较为稳固,但军阀割据的局面并未消除。加之国民党内党争不断、战争频仍,国家几无宁日。对此,执掌划分地方行政区划的内政部曾坦言:“本部职掌全国行政区划,历年以来,……呈奉令准通行遵办,并严令督饬各省市县依照部章拟具方案,积极办理,……奈何各省灾匪频侵、军事未定,当局者畏纷更之多事,民众亦乐仍旧贯而苟安,因之本部原定整理现行行政区域计划未能于最近时期得到相当之成绩。”事实上,不仅内政部有力有不逮的困惑,就连国民政府亦时常随政治形势变化不断调整立场。在一定意义上,国民政府前后态度的转变即是国民党统一中国后其政权内部纷争剧变的一个缩影。

总之,宁苏纠纷和省界调整的过程,不仅为我们展示了国民政府统治时期中央与地方、地方与地方以及政府与社会多维度自上而下和自下而上交叉互动的微妙情景,还揭示出其背后隐含的革命建设、国家体制、民国政治对地方纠纷的影响。在整个事件的动态变迁过程中,不仅凸显了近代以来地方主义兴起后省市纠纷的复杂性,也展示出国民党内高层权力斗争和民族主义化的城市发展理念,并可看出中央与地方、政府与社会之间复杂而多元的互动关系及近代城市发展的若干特点。在这一过程中,值得一提的是,宁苏纠纷的解决,虽最终由中央介入完成,但在此过程中国家对地方相互协商的大力提倡及考虑地方民意,亦显示出南京国民政府处理地方纠纷的方式已不同于封建时期,更多考虑到地方民意,从而改变了帝制时代的单向服从模式。从这个角度看,国民政府对解决地方纠纷和加强社会控制问题上的进步开放,无疑值得肯定。

 

本文原刊安徽史学2015年第2期第79-88。文中原有注释,引用请务必参考原刊。

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