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关晓红:晚清直省“公费”与吏治整顿
来源:清史所 作者:清史所 点击数:4618 更新时间:2011-11-20

晚清直省“公费”与吏治整顿

 

关晓红

 

摘 要:清代直省官员没有专项办公费用,导致陋规盛行,雍正朝已通过耗羡归公及定额发放养廉银试图补救。但咸同后官场应酬及公务需索无度,陋规津贴名目繁多,吏治腐败与财政混乱相伴而行。光宣之交,在官制改革与清理财政促动下,统一公费标准提上议事日程。但对“公费”概念认识的模糊,直接造成制度立意的偏差,为官吏化公为私提供了可乘之机。虽迄清亡直省公费标准仍决而滞行,但其所开启的行政经费用途公私不分的恶例,以及官制改革、财政与吏治相互制约影响的教训非常深刻。

关键词:晚清 直省 公费 吏治

 

皇朝统治下国家对社会与民众的控制,须通过官僚机构的设置及有效运作来实现,由此产生的经费支出,主要内容之一即官员的办公经费,亦即所谓“公费”,其来源渠道、数额分配与标准、实际用途等,不仅与政府体制息息相关,而且与吏治状况密切相连。

直至清季度支部清理全国财政,清代历朝典章未见直省官员公费的规定,①换言之,在清朝的行政和财政体制内,直省及其各级衙署除为数甚少的心红纸张与烛炭银外,未设专项办公经费定额。雍正朝规定京师部院及所有武职官员均有公费,外官则统一为养廉银,取消其他陋规。

嘉道以后政务日趋繁杂,养廉银入不敷出,各级衙门往往自行筹款,或向下需索,以“公费”、“津贴”、“规费”等种种名义解决公务开支,导致吏治败坏、贿赂公行,祸及民生,大量局所屡裁难撤。清季官制改革后期,借度支部清理全国财政之机,直省公费问题与吏治整顿再度提上议事日程,然资政院通过的决议与公费标准未及实施,摧枯拉朽的辛亥革命风暴已至。

晚清直省公费及不同名目的陋规、办公津贴问题,因资料散佚,学界关注不多,迄今未见专论。②故厘清相关史实,不仅有助于加深对晚清制度变革与吏治、财政整顿关系的理解,更可扩展对近代知识与制度转型过程中的若干规律与存在问题的认识。

 

一、“公费”渊源及晚清前的基本状况

 

中国古代官员棒禄较薄,最初公务开支与私人收入分界相对模糊。“公费”一词,至迟在宋代已出现。有研究者指出,宋代“公使钱又作‘公用钱’、‘公费钱’,属于官署公费,主要是用于公务接待”,但因可用于宴请与馈赠,故某种意义上可视为“变相傣禄”。③

清代傣禄与职官体制相应,宗室、世爵、文武官员的傣炯数额各有不同规定,但具体情形历朝均有变化。由于官员“官傣之薄,亘古未有”,④除养家糊口外,无法维持官场礼仪所需耗费及应酬,现代意义的办公经费更无从支应。美国学者曾小萍分析了康熙末年山西、江西存留地丁钱粮销册,发现不仅“划拨的经费与州县的行政需求几乎没有什么关系”,而且“一个地方存留额的多少并不与该县自身的大小和公务的繁杂程度成正比”。⑤因此,康熙朝在朝廷征税时借耗羡之名于正税之外收取陋规,已成各地官场潜规则。陋规来源“上官取之州县,州县取之百姓,上下诛求,卒至官民交困”,⑥加重民众负担,造成吏治腐败,危害自不待言。故雍正时闻名遐迩的“耗羡归公”,最终被养廉银取代。⑦

乾隆朝前后,清代规制变化较大。据乾隆朝纂修《大清会典则例》记载:

顺治四年议准,在外文职,照在京文职各按品级支给体银外,总督岁支薪银一百二十两,蔬菜烛炭银一百八十两,心红纸张银二百八十八两……左布政使岁支薪银一百四十四两,蔬菜烛炭银八十两,心红纸张银一百二十两,修宅什物银四十八两,案衣银五十二两。

其余知府、同知、通判、知县亦各有相应数目的银两。乾隆十三年(1748)则“议准直省文职各官岁傣并心红纸张银仍照例支给外,其柴薪蔬菜烛炭银均裁”。乾隆十八年,“京官月费,宗人府左右宗人、内阁大学士、各部院尚书、左都御史均月支公费钱五两”,其余七八九品小京官为二两。⑧即京官、武官除俸禄外,还按品级差异分配公费银两,但文职外官则只有俸禄,没有公费。至乾隆十三年,只保留了数额甚微的“心红纸张银”。

直至光绪时期,清廷的正式规制中,文职外官在俸禄之外有养廉银,却无公费;而在京满汉官员、绿营武职则有公费,而无养廉。⑨为何内外文武官员在办公经费方面采用不同制度,虽未见相关记载阐释,但大约与部院监寺各衙门均在京城办公,相对固定,而各直省辖区范围、贫瘠丰裕、政务繁简、路途远近等均差异明显,确定标准难度较大不无关系。

文职外官的养廉银显然已包含办公费用。乾隆帝曾对有人奏请督抚藩臬所奏事件俱用驿站一事,十分恼怒,斥其无知:“督抚藩臬每年廉俸不薄,即遣人寄奏,途间资斧需用无多,而必欲吝此区区,过为计较,尤属见小”,⑩坚持只有紧急章奏才能启用驿站,一般公务奏章,封疆大吏只能派遣属下递寄,所需费用从养廉中支出。光绪五年(1879)李鸿章为奉天府奏请增加办公经费,所持理由亦为“地方各官,政务殷繁,向藉养廉办公”,可相佐证。11

制度初设时立意尚好,但经年日久,百弊丛生。咸丰十年(1860)署理福建布政使的张集馨,恳请总督代奏开缺的理由之一,竟是“署中用度,无处设法”,需质衣借账、同僚接济。12

可见,雍正朝试图以养廉银解决公务带来的官场用度问题的方式,至晚清时已不能满足官员实际所需。由于各级衙门应酬性支出不断增加,官员只能层层克扣,上行下效,最终转嫁到民众身上。鸦片战争后,国库空虚,财政拮据,各省官员的养廉银无法足额发放。如云贵总督与云南巡抚养廉实际只支七成,其他官吏支八成。滇省官员调动频繁,前后任交接时许多账目需要核实,故成立“交代局”,其延请幕友公食等费用便从养廉银中扣减,而各属养廉银内又需扣交臬司缮书与稽催缮书工食。13养廉银被扣减二三成,但支出却繁杂,导致陋规之风愈演愈烈。层层扣减仍不敷支出而赔累,各省官员公务应酬等用度之不足部分,必然通过其他非正常渠道获取,不仅导致以养廉规范吏治的初衷难以实现,还使财政益发混乱。

同治年间已有人指出:“至今日而道府州县之养廉,因公费繁多,14往往为藩署扣尽。于是道府不得不借资于州县,谓之津贴。州县费用尤繁,则于征收钱粮正额外,亦另有所谓津贴。

此皆人所共知,相沿已久,第未着为明文。……上下相蒙,各为弥缝徇隐之计,而吏治遂不可问。”15由此可见,所谓津贴,乃因公务应酬频繁、所需公费繁多,导致官员养廉银不堪负累,而由道府藉此向州县收取,并用于补贴公务支出的费用。但因清代官员俸禄极薄,津贴除补助公务用途外,似有逐渐演变为官员个人额外收入的趋势。

津贴之外,又有规费。本来养廉银之设,就是为了取消陋规。养廉不足,新的规费势必层出不穷。规费多为州县衙门收取的杂费,或是节假年寿时对上官衙署所敬奉的一定数额银两的总称,“规费者,各属收受之陋规也。而以州县衙门收受之名目为尤多。……便私图而收敛民财则曰规费”。16其收受对象既有衙署,也可为官员个人。故不少官员中饱私囊,规费渐成官员俸禄之外的实际收入,亦令搜刮者不遗余力。

清廷对直省各级衙门的行政运作及使用员役,未明定经费支出渠道和数量,养廉银又远不足用,是导致规费出现的主要原因。贵州“丁粮经征,每属平均用人须数十名。经管征收,有管粮司事、管丁司事、房书、工书、仓书、差役、亲丁,名目孔繁,而一切办公、工食等,官府向不发给”。因此,各地规费名目繁多,不胜枚举。时人称:“种种规费,悉数难穷,其丑劣之名词,极至于裤裆、米枯、旺月而止。”17

除办公开支外,迎来送往的官场应酬耗资不菲,也是规费泛滥的重要原因。咸丰年间,调任河南藩司的张集馨循例入京觐见,“邀请宴会,迄无虚日”,应酬耗费竟达一万二三千两,“而年节应酬,以及红白事体尚不在其内”。18作为州县官,接待上官、招呼各方委员、禀见上司、道府节寿都有诸多耗费。光绪八年出版的官箴书,告诫初仕的州县官:“道府节寿礼及幕友节规,必须照向章致送,不可短少。各宪所荐干修,亦须择要应酬。若少失点缀,虽云相好并不在此,然笔耕生涯多有靠此养家者中,心难免耿耿,不可因小失大。”

耐人寻味的是,为了防止涉世未深的州县官上任伊始便裁革陋规,导致经费无着,后任难以为继,有人特别劝告裁规应当慎重:

各项陋规自应裁除。然向来如此,非我独创者也。但为官者,升斗之禄有限,而应酬之费无穷,尽行裁革固属美事,惟冰蘖之需后此者难乎为继也。且遽予更章,不惟于事无裨,必致上下欺矇,官虽裁(陋规)而书役人等仍然不裁,岂非徒落后人话柄乎。总之,诸事率由旧章为是。19

在俸禄本薄,政务应酬繁多,廉俸又减成发放的情势下,“正是这种陋规收入才使州县官们及其僚属们得以维持生计及满足各种办公费用”。20仅仅对官吏责以清廉于事无补,吏治腐败与财政混乱往往相伴而行。

 

二、从津贴公费到划定公费

 

津贴、规费虽然多以官员办公应酬的名义收取或抽取,但两者来源略有差别,前者多取自税收、漕运,后者则由府厅州县逐级供奉。其使用似无明显区别,多充作官衙或官员的公费、应酬及私人用度。毕竟公私不明,因而一些以澄清吏治为己任的朝臣疆吏,曾有将规费明定公费的意向。

同治八年(1869),御史王堃针对直省官场借办公开支之名,以各种不法手段攫取钱财,造成吏治腐败、扰民害民,提出补偏救弊之策,具体措施即确定办公津贴的数额:由各省大吏秉公核实,彻底查明,酌中定拟,视道府州县缺分之繁简,定为津贴数目,务使办公与自给均有所资。……所谓恤民必先恤吏也。额既定,而仍有额外需索者,以赃论重惩之。如此,则州县不能挟制上司,绅民亦不能挟制州县。积弊既除,地方官乃得各举其职,尽心教养以安民生而培国本。

据称当时江西省府道州县办公津贴,已定有成规,故奏请通行各省督抚仿效采纳,以期整顿吏治。21此举若能施行,客观上将使津贴由私下变为公开,从漫无边际到定额约束,从公私不分到公私有别,以遏制其泛滥。然该奏议未见采纳。

从定额“津贴公费”到划定“公费”,是一个缓慢渐进的过程。晚清直省各级官员划定公费的再次建议与尝试,大约始于光绪初年。光绪四年,左庶子黄体芳疏请裁定陋规以整肃吏治,指陈各省藩臬司以下官员,以节寿、到任礼、季规、帮项的名目,分别给上司送礼,陋习相沿已深。“至臬司以至道府,无不仰给于此。……卑谄州县则多送见好,贪横大吏则额外诛求。善地由少而多,瘠区由无而有。属吏受黜者即以此挟制上司,以致道府表率徒有其名,控案不能提、劣员不能揭”,与吏治民生大有妨害。军兴以来,廉俸减成发放,以及摊捐坐扣,“办公实有不敷”,一些官员因此而首鼠两端:“居局外则诋斥陋规,而及其身为外吏,则收受亦犹前人也。”其建议,参照胡林翼、曾国藩、沈葆桢等督抚在任时裁定陋规的思路成案,“为臬司道府酌定公费”,即以此前2030年的旧规为凭据,不能以不断增加的现有数字做参照,“过多者量加核减,取足办公而止”,确定后奏明立案,“敢于定章外多受一钱者以赃论,督抚治以隐匿之罪……则吏治蒸蒸不难也”。22

黄体芳所议规定公费数额的方法,旨在裁汰陋规,解决办公经费无着与任意需索无度的两难,以期澄清吏治。他注意到一些省份已开始清理整顿,自定规章。江西、安徽、福建、河南等省在裁革各项陋规后,酌定办公所需费用,从本省税收、漕运等大宗项目抽取相应数额,江西以丁漕解部所余留作本省公用,安徽则取自漕粮,福建则在关税下留用。

与前述王堃奏疏犹如石沉大海的情况相比,黄体芳奏请推广上述几省划定公费经验的呼吁,在实践层面得到有识者响应。光绪五年四川总督丁宝桢奏陈,该省臬司道府除养廉外别无津贴,养廉因各种摊捐扣减所剩无几,官吏们均收受节寿规礼“以办公赡家,二百余年相沿未改”。其到任后为澄清吏治而删裁陋规,却造成“办公竭蹶”的尴尬。参照江西、安徽公用开支取资于漕羡的办法,川省从售盐平余中提取各道府每年办公之用,正名为“道府公费”,将其余陋规革除。23光绪六年,河南巡抚涂宗瀛奏称:“陋规固需裁革,而办公亦需资助”,效仿赣、皖章程,于“各厅州县平余项下酌解各道府公费,将从前各道府向收各属节寿、季章、漕规等项陋规一律禁革,作为定章”,24于漕折项下每石提二钱作为本省办公之用,臬司公费即由所出。25

继四川、河南之后,山西的改革更有成效,为继任者效仿维持。山西自光绪六年实行裁汰陋规改定公费,光绪八年张之洞定巡抚衙署公费19550,供支桌饭银6400,其余门包等陋规全行裁革,通计全省每年节省经费78916两。而全省公费统一在官盐运输及销售利润中提取分配。这一做法确有澄清吏治之收效。二十多年后该省清理财政时回顾:“裁免摊捐,酌定津贴以轻官累……财政乃渐有条例。故近来考求库帑出纳维谨,而官民之得以相与休息者将近二十年,必推文襄公为首功。”其后两任巡抚均“酌提优缺盈余津贴苦缺,胥本于文襄公改充津贴之成法”。26其做法虽仍以津贴名义调剂,却以划分且固定各署公费额度为前提。

然而,上述变革若在全国正式展开,势必与现行体制发生严重冲突。清代官僚体制讲究内重外轻,督抚不设属官,其他各级外官也以机构简小为原则。27划定公费,实际须由清廷公开承认直省公费的合法性,并正式纳入财政体制。如此则有一系列相关问题须予解决———如何对待督抚司道、府州县在幕府及候补官员中大量委用的各种行政人员,怎样合理确定直省各级官员的公费数额,兼顾由于贫富不均与物价参差所造成的区别,以及理顺咸同以来财政奏销体制的上下内外关系,均成为颇为棘手的现实难题。尽管道咸以来这些变化已是不争的事实,但直至清季官制改革前,清廷仍只是默许其作为体制外的辅助,始终未见其对各种名目繁多的局、处、所、房科等予以接纳。28否则牵一发而动全身,设制本意尽失。因此,清廷三令五申裁革陋规,却未见颁布谕旨,正式推广上述省份公费定额津贴的举措。各省八仙过海,各显神通,直省公费只能隐性存在,并未取得规制认同的合法身份。29

吏治整顿治标而不治本,难以真正奏效。同光之际,曾国藩、左宗棠、沈葆桢等东南督抚,相继在所辖区域实行裁革陋规以充公费的改革。30但许多省份“巧立陋规之目,沿成痼习,牢不可破”。31不少改革只是“权宜之举,立意未为不善,然取盈无术,仍不能不借资需索,于是公费而外又有陋规,浸以重困。当日耗羡归公,言者已有耗羡之外复生耗羡之虑,是津贴之说,无补吏治,徒伤政体,利不胜其弊。且利未见而弊已生,大失权宜之本意矣”。32陋规几经裁革,又不断衍生,不仅败坏吏治,而且紊乱财政。

由清季各省编制的清理财政说明书可知,改制前各直省督抚司道官员的津贴,大多通过体制外的局所获取,并形成相对固定的征收和开支办法。可见,咸同以后,日益增多的局所成为各省自筹解决公费或津贴的重要来源,而公费也越来越多地成为局所与所属衙门提解款项的固定名称。清廷三令五申裁撤局所,均未见显效,33主要原因之一即在于此。

 

三、规范整顿中的此盈彼虚

 

光绪二十八年八月,内外官改制启动前,直隶总督袁世凯明确提出整顿吏治应与财政规制的建立健全相辅而行,奏请将道府厅州各项陋规一律酌改公费,认为孤立片面地谈整肃吏治、裁汰陋规并非善策,譬如其辖区内道府厅除廉俸外别无进款:

禄入既甚微薄,而办公用度又甚浩繁,乃不得不取给于属吏。于是订为规礼,到任有费,节寿有费,查灾、查保甲有费,甚或车马薪水,莫不有费。此等风气,大抵各省皆然,非仅直隶有之。……平情而论,又必须先有以养人之廉,而后可以止人之贪。使举各项陋规,扫荡而廓清之,而不筹给办公之费,则一切应用均无所出,势难责其治理地方,现以国帑空虚,诚不能另增公费,莫如化私为公之一法。

具体实施办法,一是由清廷通饬各道府厅州,将每年应得属员规费据实开报,和盘托出,即按其向来所得之多寡明定等差,酌给公费。所定数额,直隶各道月支3501000,各府月支500600,厅月支100110,直隶州月支50100两。二是自定章以后,“其各州县仍将向来应出节寿等项,一律径解司库,不加耗费,另款存储。道府厅直隶州应支公费,按月赴司库请领,不准折扣,闰月不计,司库统计出入,如有不敷,另筹弥补”。自此“道府厅直隶州不准与所属州县有分毫私相授受之事”。如有违反,可随时举报,严参治罪。如此可以“化暧昧为光明,廉吏既不病难为,墨吏更无所借口,长官不必有额外之需索,自可洁己以正人,下僚不敢作非分之钻营,相与奉公而勤职”,杜绝借办公经费名义而任意摊派乃至受贿的腐败风气,从而大法小廉,吏治蒸蒸日上。34

袁世凯的方案显然继承了同光之际关于裁革陋规、定额公费的基本思路,并根据直隶情况提出了实施步骤及定额参数,故这一建议得到朝廷重视,三天后内阁奉上谕:“袁世凯奏整顿吏治,请将各项陋规一律酌改公费一折,国家设官分职,原期大法小廉,及该辖上司收受陋规,吏治日益颓坏。兹据袁世凯奏请,将旧有规费责令和盘托出,化私为公,酌给公费,实为整饬官方起见。此等风气,各省皆然,著各督抚仿照直隶奏定章程,将各项陋规一律裁革,仍酌定公费,以资办公。”35清廷同意将“私相授受”的规费转成公费定额列入正式财政,一是因为袁世凯所奏仅及道府厅直隶州,无关督抚;二是因为新政复行,政体变革已是迟早之事,而直隶方案具有可操作性。清廷似乎终于正视直省各级官员公费的合法化问题了。

然而,清廷此次将陋规酌改公费的谕令,似未得到各省积极响应。因为若不折不扣照此执行,既往直省各级衙门借公费之名任意收取的名目繁多的规费与津贴,不仅完全曝光,且可能悉数归公,而公费数额如何酌定,是否丰足尚不可知。直隶所定额数,显然不如各项陋规所得。

一旦改成公费,则本来默许收取的规费即成非法,风险大增。报多报少,也是两难。且此办法虽未涉及督抚,但倘若道府厅州都一片透明,督抚缘何继续暧昧?督抚们心怀忐忑,观望拖延,也在情理之中。而清廷似乎只是当作整顿吏治的官样文章,未见追究落实。

1907年外官改制,行政体制发生重大变化,督抚衙署因分科治事变成实体,体制外运行已久的局所也随司道改制而逐渐整合进入行政体系,直省各级政府的政务大幅度增加,人员不断扩充,难以继续依赖不稳定的规费津贴维持运作乃至发展。长期议而不决的公费问题,到了非解决不可的时候。其有所转寰的契机,是先行东三省所做的外官改制的尝试。光绪三十三年十二月,东三省总督徐世昌等人借新建省份设官置衙,且为各省改制模范的特殊机缘,提出“现值改章伊始,万不能重蹈前辙”,要求公费列为正项支出,在“正款内分别筹拨,应请作正开销”。36这是将晚清直省公费列为定制的滥觞,只是仍属请旨奏准的个案,尚未向全国推广。

继东三省之后,与吏治关系密切的州县公费问题再次进入议程。光绪三十四年五月三十日上谕:“有人奏请匀定州县公费以期久任而饬吏治一折,所陈切中官场积弊,著各直省督抚体察本省情形,分别妥筹奏明办理。”37四川总督赵尔巽率先响应,奏报四川与他省有别,各州县所用办公费用,向来所恃不在平余和陋规,而在不经不正之“炮税”。“其为税无籍可稽,无数可考,即询问本员所入实数亦不能确知”,这样混乱的情形于吏治民生皆有大碍。解决办法,是综合各州县所辖面积、人口、商业发达程度及治安情况等因素,将川省140余州县,按缺分繁简制定公费数目。一举解决用款混乱无度,各州县参差不一的弊病。此后,各州县公费统一由税契正款项下支给,不许自行征收,“但系州县所私得者,一概裁革。嗣后各州县既有公费廉俸,再敢私取民间分文者,以赃()私论”。光绪三十四年九月二十七日奉朱批,得到朝廷认可。38

州县公费问题只是清季吏治与财政混乱的冰山一角,因未曾予规范约束,直省各级衙署的办公费用无不各行其是。一方面,各省“自俸银、养廉以外,大小衙署办公费用,名目纷歧,其指拨之烦苛,支派之苦累,殆有不可胜言者”。39另一方面,“一国之中而各为风气”,“因衙门之异而贫富判若天渊,虽班次相同而丰啬悬于霄壤”。由于各地各部门收入不同,趋盈避绌之请调频繁,有损官常,御史谢远涵要求政务处制定官俸章程,“先收各部之财权,以次推及各省”,整齐划一薪金与公费。40

宣统元年(1909),滞后于官制改革的统一财政改革,终于由清理财政拉开序幕。度支部提出用公费来统一既往京外司道以下乃至体制内外所有机构的各种行政收支,将各省名目繁多的陋规纳入政府的财务监督。《奏定清理财政章程》第二十七条规定:“在官俸章程未经奏定之先,除督抚公费业由会议政务处议筹外,其余文武大小各署及局所等处,应由清理财政局调查各处情形,一面禀承督抚及臣部酌定公费,一面提出各款项规费,除津贴各署公费外,概归入正项收款。”41宣统元年四月度支部又奏准:“嗣后凡有新添之款,必须事前奏咨立案,事后方准报销。”42新的财政制度要求各督抚将各省司道用款明细列账,否则实行财政预算后不予承认报销。

这一财政改制的宗旨,意味着既往公私不分的各种隐性开支,均须如实奏报,否则无法支销。对于清廷的这一举措,督抚们亦知为大势所趋。浙江巡抚增韫认为,预备立宪政务纷繁,公费若不同时厘定,至少有三重弊端:“每借口于费用艰巨,推诿延宕,实有妨于宪政之进行,弊一。勿论大小各官,事有繁简之分,缺有优瘠之辨。盈虚消息必须调剂其平而后无所趋避。

公费未定,巧黠者饱厥私囊,谨愿者害深负累,则影响及于吏治,弊二。直省官俸,为国家岁出大宗,试办预算,尤当先期厘定。公费未定,一切大小衙署办公所需未能核实清厘,必致财政纷淆,莫可究诘,办理预算不无窒碍,弊三。”43因此,度支部要求迅速呈报各省衙署公费数额,以便参酌厘定公费标准,期待藉此清除积弊刷新吏治。

考虑到改制后无法继续隐匿原有非正式开支,各省藩司为避免各省所报数额悬殊,开始彼此打探,互通消息。赣藩覆电前来咨询的浙藩:江西新设巡警与劝业道,已将所支公费银各一万两、养廉银各三千两禀报朝廷,且“巡警道将来出巡所费巡费暂在警察经费内切实支报,劝业道俟领到农工商部津贴之日起,亦按年动支津贴巡费银二千两,以昭划一”。44于公费、行政费之外,又另立津贴。广西巡警道、河南藩司则纷纷致电浙江,了解浙省所拟司道养廉及公费数额,以期参酌效仿。45频电往返,好不热闹。

一些省份的督抚,在反复观察形势与权衡利弊后,亦不得不陆续将隐匿的公费和盘端出。

190910月下旬,《申报》注意到,湖广总督要求所属“各衙门凡原有一切公费、陋规,必须和盘托出,开单请度支部会同宪政馆酌定”,限期五日将本署公私各款翔实开列清折,呈送总督衙门,并由清理财政局及监理财政官酌定公费数目。46此时清理各省财政尚未完成,政府亦未统一厘定新官制的官俸和公费数额,各省可自行奏报司道府州县公费。如何在确保自身利益的前提下通过朝廷公议,颇费思量。湖北议拟公费的讨论过程因此历时甚久,“迭开会议三次,始经议决,仍照原拟数目试办三月,如不敷用,再议增加”。47所议数目前后变化很大,最后定议呈报朝廷时数目陡增。48

度支部的用意,是要化无序为有序,以整顿公费之名,摸清各直省既往种种开销的实况,以便进行预算。但度支部虽反复申令各省督抚司道应确定并申报公费的数额,却未对定章所涉公费的内涵外延予以说明,也没有划定不同品级的官员衙署的公费标准,因此各省督抚只能小心翼翼地揣摩其真实用意。直隶总督陈夔龙为此致电度支部,要求明确解释公费二字的范围。

“度支部电复,以公费二字本兼有办公经费各义。惟近来京外应支官员公费多与养廉津贴无殊,向不造报。现在官俸章程尚未颁行,骤议正名恐多窒碍。至因公费用范围甚廓,令分别据实开列,俟查明各项规费,由局酌定”。

对于度支部的解释,陈夔龙趁机朝着有利于己的方向进行诠释:“伏查奏定原章,系因规费盈余既须一律开报,又值官俸未经议定以前,不得不暂给公费以资津贴。是此次所定之公费,本与经费有殊。惟各署所用员司,及因公支款,如果不为核定,是在官之糈禄虽有常经,而因公之开支仍无限制,殊非清理财政实事求是之意。”如是,则此番酌定公费,只是规费盈余已经开报,官俸章程未定之前的过渡性措施,并非办公经费,而是以公费名义对因公用费给予津贴;为了避免在过渡期间因公开支的范围数量漫无限制,所以要酌定额度。

陈夔龙进而提出:“兹拟即就所报数内分为两项:一曰公费,凡本官服食仆从车马及一切私用应酬杂支属之;一曰经费,凡该衙门因公费用与署内幕僚员司弁勇夫役修理房屋等项皆属之,海关道交涉上寻常接待赠答经费亦在其内。”其所指的公费实际为官吏的私人用度,无庸造报,因公支出的“经费”细数,则造送清理财政局,列入月报,归入决算。49该折的要害,是将度支部所提的公费,变成平行并存的两项正式用费,即所谓本官用度的津贴性公费与衙门办公经费。

如此一来,公费化公为私,成为官员廉俸以外的额定收入与花销,而真正意义的办公费用,则以所增加的“经费”名义统之,实际操作起来往往是规费化为公费,公务经费还须另拨,又多了一重官员操弄的空间。

需要特别指出的是,陈夔龙并非糊涂不知公费为何物,此奏前一年,其在湖广总督任上所呈《停止统捐局岁解本衙门公费片》里,曾明白奏陈:“再查湖北统捐局从前有解巡抚衙门公费一款,每年银四千两,系按季在该局外销杂款内提解,以供抚臣办公之用,相沿已数十年。嗣因总督兼管巡抚事宜,一切均归督臣开支,复将此款改解总督衙门办公各在案。伏思现在时局艰难,财力支绌,但能减省一分靡费,即可多济一分要需。应即由臣将向来开支各款力求撙节,以为之倡。已饬该局将此项公费即行停解,留充办理要政之需。”50所指公费,虽为局所提解之帑,但奏章所述用途即为办公经费无疑。只是因湖北原来督抚同城,新政时裁撤巡抚,两个衙门变成一个衙门,必须停解而已。两奏比对,宣统二年六月之奏,显然是偷梁换柱之举。

其实公费之意,清廷曾有明确定义:“雍正五年定,在京各衙门公费原为在署办公而设,如奉差离署,其应得公费按日扣除。”51外官虽然没有实行公费,各地自行其是的所谓公费,存在词性的差异,但基本涵义亦为办公费用,前述袁世凯光绪二十八年的奏章,即明确定义为“办公之费”。直隶的四司七道,报册所载岁支,有心红、津贴、公费、办公役食、盈余、规费等项名目,其中公费一项意思也很清楚。52光绪初年以来,丁宝桢、涂宗瀛、刘长佑等督抚所奏裁革陋规酌定公费之意,也都明确以既解决办公所需,亦防止搜刮民财无度之弊端为宗旨。53陈夔龙竟然借酌定公费之机,将原来规费、津贴中所隐藏的官员私用部分变成特殊涵义的正式公费,包括官员任职期间外出公干时车马旅费等用度,以及所有应酬、衣食、随从等种种杂项开支。54此举动机显然是想浑水摸鱼。

继陈夔龙提出直省公费的新定义后,江苏巡抚程德全积极响应,推波助澜,在其向清廷的奏报中表示:“官俸之设,所以保体制上必需之费用,亦即对职事上相当之报酬。今于官俸未定之先,酌定公费,以立始基。固当有因势利导之方,始克收称物平施之效。”“诚以公费二字范围过廓,虽解释骤难确定,而界限先贵分明。且外省各衙门经费积习相沿,多界乎公私之际,公之所余即私之所入。苟公私非同时规定,既无相让相成之用,将有可出可入之嫌,是名义之宜明确者”。据此,该省拟“照直隶办法,分公费、行政费为两项。公费暂仍其名,凡本官服食、交际、车马、仆从,一切私人用项属之,准其自行支销,无庸造报。行政费不得逾所定之额,凡各署幕员薪膳、勇役工食,及一切因公用项属之。照章按款报告,仍应审查分别准驳,归入决算一律办理”。55继陈夔龙巧立名目,将原来公费分解为“公费”与“经费”,程德全进一步将“经费”正名为“行政费”。湖广总督瑞澄则标新立异,改称“本官经费”与“本署经费”。56名称变换之下,化公为私的黑钱越洗越白,更加堂而皇之了。

三位总督前呼后应,异曲同工,竟然将此前裁革陋规,酌定公费,以资办公的谕旨,57修正为“公私兼顾”。此后各省大多援引直隶成案,将报部的各种衙署支出分列为“公费”与“行政费”两部分。58唯闽浙总督松寿的表态似有不同:“此次核实清厘,一律和盘托出,将一切平余陋规悉数归公,原拨公费津贴如数停支,以后除公费外并无他项进款。”59是懵懂不知未能跟进,抑或愤然不愿合流,因缺乏资料相佐,尚难辨明。

封疆大吏如此明目张胆地将清廷藉整顿财政以化私为公、整顿吏治的原意,转变为化公为私,将既往陋规合法化的契机,难怪舆论强烈质疑:“明诏煌煌命速定外官经费者,为奖贪乎?为恤官乎?”司道各府岁入,除廉俸外,无非收受各衙门规费及摊派于州县者。“监司大员竟置诏旨于不顾,而公然开列,视为入款之大宗,是摊捐非惟不免,且将增加负担也。其贪黩无艺之情固可恶,而其弁髦诏旨之罪尤可诛。乃大府竟不以为非,将如其数以予之,而前此仅得之于暧昧者,后此直可得之于法定。是愈贪则获利愈多,而清廉者徒自苦矣。岂朝廷之饬定公费固为奖贪起见乎?”评论者指出,各省报告公费的办法,是通过财政监理官与司道协商,程序上已然有弊,等于司道自定公费,“使之各自报告,俾得大开狮口”。既然仿行宪政,已是立宪国的日本,“国务大臣每岁公费不过九千元,而个人之消费悉在其中,乃我国之藩司关道竟驾彼国务大臣而十倍之,岂将以是表泱泱大国之风乎?天下骇人听闻之事,孰有过于此者乎?”公费数目如此巨大,“恐虽竭中国之地力物力尽以之供养官吏,而犹虞其不给也,国事尚可问乎?60未经预算和审核程序,缺少适当监督机制,由官员自行呈报并决定所需公费数目,难免趁机图利。

 

四、酌定公费的博弈

 

有趣的是,督抚和藩司们刚刚被迫和盘托出名目繁多的隐性公费,度支部就打算酌盈剂虚,准备在公费酌定立案后,取消养廉银。61半年后,度支部尚书载泽因试办预算案京外亏累之款为数颇巨,赶筹补救方法,拟订草案八条,呈交政务处详议,“严裁各省之糜费”、“核减京外大小人员之薪津”列载其中。62湖北呈递的公费奏章,刚好碰到节骨眼上,度支部驳回重议,令其核减。湖广总督瑞澄据理力争,宣称司道任重事烦,费用较前更巨,而公费酌定后,所有伙食应酬以及杂支皆在其内,不得另行开支,尤不准巧立名目,额外需求。“既从严剔除弊端,自不能不量加体恤,况综计其出入之数,不过勉敷应用,现若再议核减,恐各司道用款竭蹶,不足养廉。且流弊所至,不肖之员势必设法取盈,即使事后参追,亦属无补于民生国计”。63咨请度支部仍照原定数目立案。瑞澄所提问题具有普遍性,如何根据职务需要界定公费内容和数额,关系吏治和国计民生。一味削减的结果易导致按下葫芦浮起瓢,滋生百弊,有悖整顿财政初衷。

遭遇部驳的还不止湖北。直隶、广东也因所定司道公费过高而被度支部议驳核减。64贵州巡抚庞鸿书在该省预算折中流露出对度支部的不满,以为“大触部臣之忌,朝意亦决计令其开缺, 另择贤员简补”。65由于宣统元年十月至三年三月各省奏报的督抚司道公费数额参差不齐,而度支部又迟迟不颁布统一标准,已遵章将陋规及各种名目的支销款项“和盘托出”的督抚藩司,惶惶不可终日。他们大都深知朝廷不可能为此拨款,公费最终仍须各省自己解决,故于奏报时均明示将原有规费综计,与酌定公费总数之额相当或所差无几,无须增加朝廷用度。而度支部则着重于通过各省呈报司道公费,掌握各种潜在的官员或官衙的津贴支出。

 

1 清季直省公费奏报数额一览                          (单位:)

奏报时间

省份

督 抚

司 道

州 县

备 注

宣统元年十月

云南

总督28800

藩司24000,臬司8000,提学8400, 盐道7200,交涉司6000,巡警、劝业各4000

不详

藩库大使4000,盐库大使1400,两藩经历各2000

宣统二年二月

山西

不详

藩司18000,臬司8000,学司15000,巡警、劝业各8000

不详

不详

宣统二年六月

河南

巡抚18000 (另有防汛经费10000)

藩司36000 (后为24000),臬司9600,提学11280,巡警10320,劝业8400,其余各道自840019200不等

各府自600018000不等,州县繁缺7200、简缺2880

劝业另有部颁津贴2000,各府县均另有司法经费,额约公费三分之一

宣统二年六月 

直隶

60000

藩司40800,臬司、提学各19200,盐运司36000,海关道40800,其余各道自1080016800不等

不详

各司道均另给经费,数额与公费接近。(后度支部核减数与广东同)

宣统二年正月

宣统二年六月

广西

不详

劝业道8000

府厅州县分三等,分别为960072004800

劝业道不支养廉银

宣统二年七月

广东

60000

藩司、运司各38000,提学25000,臬司19000,巡警、劝业各16000

不详

度支部核减为藩司36000,运司30000,学司19500,余不变

宣统二年四月

宣统二年七月

湖北

48000

藩司34000,臬司、盐道各17000,学司18000,巡警、劝业各14000,黄德道40000,荆宜道22000,襄阳道12000

府分三等,厅州县四等,分别为600048003600

另给经费为衙署用度,数额暂未定

宣统二年八月

江苏

60000

藩司28000,提学8600,劝业12000,各道600015000

各府64008000,州县未定

不详

宣统二年八月

福建

不详

藩司24000,臬司、提学、盐道各13400,劝业、巡警及各道为9600

不详

不详

光绪三十三年十二月,宣统二年六、八月

东三省

60000,36000,左右参赞18000

锦新营口、兴凤各道24000

府厅州县分五等,36006000不等

另给经费,额度多比公费高

宣统元年九月,宣统二年六、九月

浙江

不详

藩司20000,臬司15000,提学司、交涉司、巡警、劝业道各10000

55006500,厅州县三等六级2800—400

不详

宣统二年九月

安徽

巡抚26400

藩司24000,臬司9600,提学6000,巡警、劝业各4000,南道26400

不详

不详

宣统二年十月

江西

巡抚21600

藩司24000,臬司10800,提学13300,巡警、劝业各10800

俟调查后酌定

不详

宣统三年三月

贵州

不详

藩司26400,臬司、提学各7992,巡警、劝业各6000

府厅州县分五等三级,7204600

佐治员及吏役照本官公费减半。但暂无发放

说明:本表依据宣统元年十月至三年三月的《政治官报》及《申报》刊载的各省奏章内容制作,奏章中的公费数额,奏报者采用年或月份计算不一,为利于比较,本表统一为年度支出。因晚清资料散佚,所反映的可能只是部分省份的情况。

 

1所列酌定公费数目,据各省奏章显示,大体与原来实际开销数相当。因此前清廷未定直省公费,相关用度不能作正开销,各省须通过不同渠道自行解决,不同省份同级官吏的用费以及相应的酌定公费的数额差异较大。

值得关注的是,对于新定公费的用途,因渊源有别、理解各异,至少存在三种不同做法,第一种以广西为代表,该省奏报时明确表示:“新设巡警道缺年支公费银八千两,不设养廉役食。”66则从新官制实施开始,新增机构不仅以公费取代陋规,且同时取消养廉役食。原机构则仍旧。据说度支部尚书载泽极为赞赏广西的做法,“以现当库款支绌之际,薄海臣民应力自撙节以图报效”,拟请旨“嗣后内外官缺凡定有公费者,即照广西巡抚张鸣岐奏定劝业巡警两道公费章制,不支养廉役食,其未定公费官缺则暂行照旧。各员司均极力赞成”。67

第二种做法以浙江为代表,在酌定公费的同时保留养廉、役食,并“请于地丁项下作正开支,养廉役食循章扣减,公费巡费并免扣平,以资办公”。即公费限于办公费用,养廉役食予以保留,只是遵章减成发放。68但一年多后浙江也改弦更张。“经财政局迭次筹商、拟定草案,大致分为二类:一曰本官公费,一曰行政经费”。69

直隶、湖北、东三省所采用的第三种办法,不仅保留养廉银,而且将原来的公费分解为“公费”和“经费”(或行政经费)两项,公费成为官僚个人津贴,经费则为衙署办公用度。湖北分别标名为“本官经费”与“本署经费”,倒是形象准确。只是官员个人用费成为公费或经费的一部分,完全改变了整顿公费的初衷,使得官员可以上下其手。江苏原申报数额将就原有费用,后采纳直隶方案,调整为藩司每年公费20000,行政经费69600,两项相加共89600;提学司公费12000,行政经费31200,合计43200两。70表面上公费数额有所下降,实际支出则大大增加。这种假公济私的做法,变相增加了国家与百姓的负担。

一些省份不同衙署所报公费数额,显然进行过酌盈剂虚的内部平衡。如安徽申报前藩司每年支用款项31600两、臬司为6100,申报后藩司减为24000,臬司则增为9600两。71由于司道公费由会议厅自行酌定,会议厅成员多为该省官吏,议长即为督抚本人,72难避瓜田李下之嫌。且除贵州外,已奏报各省多未考虑佐治官(含副职)与吏役的公费,造成官员之间实际待遇差异,难以杜绝这些官吏继续索贿受贿,与澄清吏治的初衷相悖。

当然,弃旧图新的清季直省公费整顿并非全无成效,宣统元年十月至二年十月,各省酌定上报的新旧公费,主要集中在督抚、司道层面,反映了新旧官制过渡期间陋规整顿在省级层面的概貌,为清理财政及实施预算奠定了一定基础。州县则因数量多、分布广、差异大,调查核实不易,旧规费情况千差万别,新标准划分各自为谋而未能推广及深入。广西、河南、湖北、奉天、浙江等地按通省大小州县划分等级,自行确定州县公费数额,这些方案为文官改制及官俸章程的酝酿,提供了参考。73陕西省财政局在叙述财政沿革时也予以积极评价:“因公用款,乃各官所自支缘缺以生者,其来源与摊捐之项同出于平余陋规,相沿至今,莫识其所由始。近奉谕饬,拟公费通计所入酌盈剂虚,量缺之繁简为差等,出内一归司库,举旧有名目悉更易之,而填衙供支可无庸矣。振兴吏治,此其滥觞欤。”74

在各省根据既往规费用度平衡调整,分别奏报督抚司道府州县不同层级公费的基础上,资政院于宣统二年十月初八日开会讨论,十五日预算股员会公同议决,提出京外各官公费的基本标准,作为官俸改章前的过渡办法。

2 资政院议决外官公费标准一览                        (/)

总 督

巡 抚

各 司

各 道

各 府

州 县

24000,

20000

18000,

14000

藩司(10000,8000),民政、交涉、提学、提法、盐运各6000

5000,

4000

4000,

3600

照原拟不加修正

资政院的奏报有几点值得注意:其一,指出倘直省各级公费标准不确定,有碍宣统三年将实行的财政预算;其二,强调各部院衙署及各省同级别官员公费多寡不一,亟须划一标准;其三,由于新的官俸章程尚未颁定,承认此时公费性质的实际状况为:“此项公费系廉俸之外各官本身所得,衙署办公经费并不在内。”75显然采纳了直隶总督陈夔龙的意见。

与同光之际朝臣的建议及新政初期袁世凯的主张相比,直隶的做法并不符合清理财政的初衷,之所以被接受,应是顺应了由于清代官俸长期过低、难以养家糊口,京外官员皆希望通过改革提高待遇的普遍诉求。改制伊始,蒙古都统张德彝即提出:官制改革的同时应解决俸禄过低,取陋规办公,以及各衙门用度丰俭差别的问题,强调“惟比年以来,库款支绌,不过按数成支发,且署任之员仅予半俸,例有明文。乃向之所藉以自赡者,京官则曰馈送,外官则曰陋规,一律提归公款,大小臣工势将有内顾之忧。可否京官仿照外、商两部,外官仿照直隶省,优加津贴。”76因此,资政院所订公费标准,实际确定的只是各级官员的职务津贴而非办公用度。

其按照陈夔龙将原有陋规划分为“公费”与“经费”的做法,不仅使公费与改制前涵义截然不同,77且起到将陋规收入合法化的作用。即表面上公费数额减少,实际真正的办公经费则改换于新立的“经费”名目下支付。为何以此偷梁换柱、欲盖弥彰之法,而非名正言顺增加官员津贴,限于资料匮缺,未敢揣测,有待进一步研究。

尽管如此,将陋规统统由隐匿而公开,增加财政透明度且对其予以规范限制并无不妥,对财政整顿亦有一定积极意义。78资政院奏称:嗣后凡公费多于所拟之标准,概依额定予以裁减,其少于所拟之标准者暂予增加,以收整齐划一之效。宣统二年十二月二十八日,资政院议决京外各官公费案奉上谕:“著俟编订官俸章程时候旨遵行。”79

然而,资政院通过的标准更偏重于照顾高官的利益,军机大臣与繁缺省份的总督公费为同一档次,其余大多未满足,故不被督抚看好。宣统三年三月,东三省总督锡良具折陈请,认为资政院所拟标准“于司道以下各员公费削减过甚,实于用人行政竭蹶滋多。各省情形相同,自不能不联衔声请,以备宪政编查馆编订官俸章程时折衷核办”。他表示,东三省总督公费可查照资政院核减之数办理,而各省督抚公费,则应由各省督抚自行斟酌情形,分别奏咨立案。80度支部对于锡良等电奏颇为不悦,指出各省司道公费尚未报齐,知府以下列入预算者尤少,要求各省督抚迅速报部听候核定,并坚持照预算执行。81

与锡良故作姿态、以退为进相比,湖广总督瑞澄的态度更为强硬,直指核减直省公费对预算毫无积极作用,强调“奉省总督公费照资政院核减之数办理,此系该督一人之见,未能概令各省从同”,并质疑度支部公费立案的合法性,主张由政务处议决和处理这一问题,进而鼓动各省督抚联衔电奏,反对资政院的决议。82在督抚意见分歧之下,虽然上谕明示:“各省各官公费业经电饬各省督抚,暂照部定预算数目办理”,83但资政院所议标准未及州县,官俸章程又须待外官改制定案才能出台,直省公费标准迄清亡仍然决而滞行。不过,此举开启了近代中国行政体制经费用途公私不分明、假公济私的恶例,影响深远。

综上所述,晚清直省公费与吏治、财政整顿的过程,虽然因辛亥革命推翻清朝统治而被迫中断,难以观验与评价其最终成效,但其间清廷上下就此展开讨论与先期整顿的内容,仍予后世若干重要启示:其一,制度规范与知识内涵密切联系,厘定规制首先须以统一认识、界定标准、名实相符为前提。否则不仅旧制百弊丛生,且新制度的出台亦难达到除弊利民的效果,甚至成为既得利益者鲸吞国家财物的渊薮。以本文所述光宣之际的直省公费整顿为例,对公费这一具体概念的不同理解,以及内外异制,轻重异施,直接造成与制度本身立意的偏差,也给一些人利用对知识内涵不同理解的客观存在,藉此化公为私,提供可乘之机。其二,行政办公经费应当根据实际情况确立标准与数额,官员薪俸亦应能赡养身家、养廉杜贪,这是任何一个廉洁而高效的政府必须正视与认真解决的问题。既不能如晚清直省各级衙门因筹款无着影响行政效率,也不能成为上官向下属任意索取陋规,最终祸害百姓、转嫁负担的借口。倘若对公费缺乏规范与控制、监管与稽核,将直接成为吏治败坏的肇端。其三,政体改革牵涉多方,官制与财政、吏治在在相关,需要通盘考虑,谋定而后动,否则顾此失彼、相互掣肘。主持改革者若不能协调内部利益,则厘定新规非但不能消除旧制的弊端,还会成为某些既得利益者化公为私的幌子,进而加重社会负担,激化内外矛盾,最终导致统治的瓦解和秩序的崩坏。由此可见,一场成功的政体改革,其策划与推行,需要对各个环节审慎而细致的思考和运筹,就此而论,晚清直省公费的整顿,提供了具体生动的案例与发人深省的教训。

 

*本文为教育部哲学社科重大课题攻关项目(项目号05JZD00011)、全国优秀博士论文作者专项资金项目(项目号200213)的部分研究成果。衷心感谢匿名审稿专家为完善本文所提出的建议。

    参考文献:

① 直省即清代所置行省,军政由总督、巡抚管辖(盛京、奉天、伊犁、内蒙等属将军管辖,与直省体制有异)。此处所指典章,包括乾隆至光绪朝所纂《大清会典》、《大清会典事例》,以及《清通典》、《清朝文献通考》、《清朝续文献通考》等;本文所涉直省公费,专指文官,不包括武职。

② 相关研究较为集中于清前中期的状况以及雍正朝耗羡归公的改革。如陈锋等学者梳理了历代官员俸禄衍变的基本线索(黄惠贤、陈锋主编:《中国体禄制度史》,武汉:武汉大学出版社,2005)。美国学者曾小萍以州县衙门财务运作为主要研究对象,已略及清代中期前公费的基本概念及来源用途(氏著:《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》,董建中译,北京:中国人民大学出版社,2005);日本学者岩见宏对雍正时期的公费做过专门研究(氏著:《雍正待代的公登简题》,《束洋研究》1958年第3);瞿同祖注意到了清中叶前州县官员的陋规的来源及用途(氏著:《清代地方政府》,范忠信等译,北京:法律出版社,2003年,第46-48,  145-147);周育民则从晚清财政利益集团与改革关系的角度,揭示出同治以来陋规与公费的关系(氏著:《晚清财政与社会变迁》,上海:上海人民出版社,2000年,第469-471)。刘增合最近研究认为,确定直省公费是度支部为实现顺利清理财政,促使直省官员和盘托出隐匿开支目标的策略(氏著:《清季财政制度变动研究》,未刊稿)

③黄惠贤、陈锋主编:《中国傣禄制度史》,第268-271页。

④何刚德:《春明梦录。客座偶谈》卷1,上海:上海古籍书店,1983年影印,第1页。

⑤曾小萍:《州县官的银两—18世纪中国的合理化财政改革》,第30, 33, 165, 168页。

⑥刘锦藻编纂:《清朝续文献通考》卷141《职官二十七》,杭州:浙江古籍出版社,1988年,第9016页。

⑦曾小萍认为,雍正朝曾“在火耗归公改革中引人的两个主要的结构性革新是‘养廉银’和‘公费银”,。此时的养廉银“用于显然与行政开支密切相关的开销:心红纸张、日常公务、征税、捕捉罪犯等,也支付官员及其眷属的生活费用以及衙门人员的薪水”,而城垣及仓库、衙署、桥梁维修以及水利设施等,却用“公费银”支付。但作者所举之例为山东与陕西的州县,且明确表示“不清楚别的省份是否为州县直接拨付了单独的公费”(氏著:《州县官的银两》,第 110-111, 165, 168)。因上述内容均未见人典,故笔者认为,作者所述雍正朝直省公费银可能仅属个别省份请旨获准的特例,而非通行全国的规制。此外,各地提塘由兵部管辖,因属武职系列而例给公费,与直省文官公费不可同日而语。

⑧乾隆《钦定大清会典则例》卷51《俸饷》,景印文渊阁四库全书本,台北:台湾商务印书馆, 1986,621,2354235723602364页。

⑨“京城满汉官员公费……八旗官员养廉……外省文职养廉,在耗羡银内动支。绿营武职公费银,在地丁正项银内动支”。光绪己亥夏御制:《钦定大清会典》卷19,10页。

⑩《高宗纯皇帝实录》卷771,乾隆三十一年十一月下,北京:中华书局, 1986年影印,467页。

11《筹加府尹公费片》,《李鸿章全集》第3册《奏稿卷三十四》,长春:时代文艺出版社, 1998,1406页。

12张集馨:《道咸宦海见闻录》,北京:中华书局, 1981,303页。

13云南清理财政局编:《云南清理财政局调查全省财政说明书初稿》第4册《杂款》, 1910,19页。有意思的是,光绪三十一年,吏部竟将本部公费摊解到各省。

14此处所指公费,是因公耗费、支出之意。

15王堃:《请定外吏津贴公费疏》,盛康辑:《皇朝经世文续编》卷20《吏政·官制》,武进盛氏思补楼,1897,62页。

16《河南全省财政说明书》,《岁入部·规费》,北平:经济学会, 1914,1页。

17贵州省财政厅编:《贵州省财政沿革利弊说明书》第1册《田赋部之一》,清末铅印本,26页。

18张集馨:《道咸宦海见闻录》,271页。

19《州县初仕小补》卷下,光绪壬午森宝阁印,2510页。

20瞿同祖:《清代地方政府》,4648页。

21王堃:《请定外吏津贴公费疏》,盛康辑:《皇朝经世文续编》卷20,63页。

22黄体芳:《请分别裁定陋规以肃吏治疏》,盛康辑:《皇朝经世文续编》卷20,6466页。

23丁宝桢:《裁革道府规礼筹给公费片》,罗文彬编:《丁文诚公(宝桢)遗集》奏稿卷15,台北:文海出版社, 1967,4143页。

24该省道府公费的来源是裁汰陋规的结果,从所列表格看,用途包括了秋审费、冬巡费、盐务缉费等项支出。参见《河南全省财政说明书》,《岁入部·附编》,34页。

25参见刘锦藻编纂:《清朝续文献通考》卷141《职官二十七》,9016页。

26《山西全省财政沿革利弊说明书》,山西清理财政局, 1911,333637页。

27参见刘子扬:《清代地方官制考》,北京:北京紫禁城出版社, 1994,104114页。

28参见关晓红:《清季督抚文案与文案处考略》,《近代史研究》2006年第3;《从幕府到职官:清季外官制改革中的幕职分科治事》,《历史研究》2006年第5期。

29光绪朝会典,公费仅见京官、武职,始终未见外官公费记载。

30参见周育民:《晚清财政与社会变迁》,470页。

31《贵州省财政沿革利弊说明书》第1册《田赋部之一》,3页。

32王堃:《请定外吏津贴公费疏》,盛康辑:《皇朝经世文续编》卷20《吏政·官制》,63页。

33局所问题所涉繁多,另文详论。

34《道府厅州各项陋规一律酌改公费折》,光绪二十八年八月初八日,廖一中、罗真容整理:《袁世凯奏议》(),天津:天津古籍出版社, 1987,631633页。

35中国第一历史档案馆编:《光绪朝上谕档》第28,光绪二十八年八月十一日,桂林:广西师范大学出版社, 1996,209页。

36《奏议》,徐世昌:《退耕堂政书》卷13《酌拟奉省各官养廉公费折》,台北:文海出版社, 1968,13页。

37中国第一历史档案馆编:《光绪朝上谕档》第34,光绪三十四年,132页。

38“最繁要者,非地居首要,即缉捕交涉异常繁难”,“应定为每缺每年公费银一万二千两,另给缉捕交涉等经费银八千两……中缺者每缺每年给公费银五千两……简缺者每缺每年给公费银四千两”。四川各厅州县共计143,统共每年公费银九十二万六千两。当年即通过川省经征分局办理,由藩库按季支给。《四川总督赵尔巽奏遵筹匀定州县公费折并单》,《政治官报》第357,1012页。

39《浙江巡抚增韫奏遵章拟定各司道公费折》,《政治官报》第969,9页。

40刘锦藻编纂:《清朝续文献通考》卷142《职官二十八》,90359036页。

41故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》下册,北京:中华书局, 1979,1032页。

42《度支部又奏新添各署局处所学堂等项经费请立案片》,《政治官报》第566,9页。

43《浙江巡抚增韫奏遵章拟定各司道公费折》,《政治官报》第969,910页。

44《电告巡劝二道官制》,《申报》1909527,2张第1版。

45《关于巡警劝业两道经费电文》,《申报》1909924,2张第3版。

46《分别清查各署公费》,《申报》19091025,2张第3版。

47《司道府公费业已定议》,《申报》1910415,1张后幅第3版。

48《鄂省大员公费尚未决议》,《申报》191041,1张后幅第2;《鄂省司道府公费数目之确定》,《申报》1910422,1张后幅第2版。

49陈夔龙:《酌定司道以下各官公费等折》,宣统二年六月,《政治官报》第979,912页。

50《庸龛尚书奏议》卷11,宣统元年六月初一, 1911年刊本,41,中国社会科学院近代史研究所图书馆藏。

51乾隆《钦定大清会典则例》卷51《俸饷》,景印文渊阁四库全书本,621,2357页。

52陈夔龙:《酌定司道以下各官公费等折》,宣统二年六月,《政治官报》第979,12页。

53刘锦藻编纂:《清朝续文献通考》卷141《职官二十七》,90159017,

54光绪七年,四川总督丁宝桢奏章提及,“从前川省各任于取用公费外仍照收规礼”,表明陋规中相当部分可能归于私人用度。刘锦藻编纂:《清朝续文献通考》卷141《职官二十七》,9017页。

55《江苏巡抚程德全奏为酌定司道各官公费由》,宣统二年七月二十六日,军机处录副奏折,档号037514035,缩微号5590193,中国第一历史档案馆藏。

56《湖广总督瑞澄奏酌定湖北府厅州县公费折》,《政治官报》第1025,910页。

57中国第一历史档案馆编:《光绪朝上谕档》第28,光绪二十八年八月十一日,209页。

58如湖北即“援照直隶酌定公费成案将本官公费与本署经费分为两起次第筹定”(《湖广总督瑞澄奏酌定湖北府厅州县公费折》,《政治官报》第1025,910)。东三省亦以此为据,奏报公费(《东三省总督锡良奏酌定奉省巡道府厅等公费折》,《政治官报》第1055,17)

59松寿:《酌定司道各官公费折》,《政治官报》第1042,12页。

60无妄:《对于直省司道公费之疑问》,《大公报》1910720,1张第23版。

61《京师近事》,《申报》1910316,1张第3版。

62《度支部补救财政草案》,《申报》1910813,1张第4版。

63《鄂督对于度部核减司道公费之抗议》,《申报》1910812,1张后幅第2版。

64《电五》,《申报》1910825,1张第3;粤省藩司公费由原奏3·8万两减为3·6万两,学司由2·5万两减为1·95万两,运司由3·6万两减为3万两。《度部核覆粤省总督司道公费》,《申报》191097,1张后幅第2版。

65  《京师近事》,《申报》1910815,1张第6版。

66《广西巡抚张鸣岐奏酌定劝业道公费并请颁关防折》,宣统二年正月,《政治官报》第839,9页。但此折只是针对新设劝业道而言,并非所有司道均拟取消养廉,如宣统二年六月《广西巡抚张鸣岐奏酌定司道以下文职各官公费办法折》中提及:“司道公费除四巡道酌加变通外余暂仍旧”(《政治官报》第987,11)

67《京师近事》,《申报》1910316,1张第6版。

68《浙江巡抚增韫奏新设巡警劝业二道酌支俸廉暨各项经费折》,宣统元年九月,《政治官报》第722,1213页。

69《浙江巡抚增韫酌定府厅州县公费并拟订厘定经费办法折》,宣统二年九月,《政治官报》第1061,16页。

70《苏抚酌定文职费》,《大公报》1910106,2张第3版。

71《安徽巡抚朱家宝奏酌拟皖省各司道公费折》,宣统二年九月,《政治官报》第1074,1011页。

72关于会议厅的组成及职能,参见关晓红:《独断与合议:清末直省会议厅的设置及运作》,《历史研究》2007年第6期。

73《宪政馆统劾州县公费》:“闻宪政馆集议以各省厘定州县公费办法业经陆续奏明,惟查各该省所定数目多寡不同,竟有相去悬远者,殊非划一之道,因决定将各省奏案一律调齐,()盘核计,由本馆酌量平均折中厘定,以免互相歧异。”(《大公报》19101014,2张第1)

74《陕西清理财政说明书·序》,陕西清理财政局,宣统三年印,2页。

75《资政院会奏议决京外各官公费标准片并单》,宣统三年正月,《政治官报》第1173,1516页。

76故宫博物院明清档案部编:《清末筹备立宪档案史料》上册,316317页。

77近代知识与制度转型多与由东西洋输入的理论概念密切相关,故本文匿名专家提示,此期关于公费观念的认识,或许与近代西方财政知识在华传播不无关系。惜笔者尚未见到相关资料。

78光宣之际的公费规范整顿,是清末度支部清理直省财政计划的重要内容之一。

79中国第一历史档案馆编:《宣统朝上谕档》第36,宣统二年十二月二十八日,556页。

80《东三省总督锡良奏总督公费照资政院核减数目办理片》,《政治官报》第1233,1516页。

81《请饬切实遵行维持预算办法》,《申报》191146,1张第5版。

82《各督抚电争公费之结果》,《申报》191152,1张第5版。

83中国第一历史档案馆编:《宣统朝上谕档》第37,宣统三年二月二十四日,39页。

(原刊《历史研究》2010年第2期)

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